А.Стрижак: "Без політичного консенсусу зміни до Конституції неможливі"
РБК-Україна: Політики традиційно звикли звинувачувати Конституційний суд України (КСУ) в заангажованості, а політологи - ділити суддів на "президентських", "опозиційних" та "проурядових". Напередодні президентських виборів вони почали звинувачувати та ділити, так би мовити, наперед, не маючи рішень по поданнях, що стосуються виборчого процесу. Яким, виходячи з цього, ви бачите період роботи КСУ в період виборчої кампанії?
А.С.: Щодо розхожої тези про нібито політичну заангажованість КСУ, то необхідно мати на увазі, що такі некоректні обвинувачення, мабуть, пов"язані із особливостями його формування. Однак батьки-засновники чинної Конституції України вбачали у цьому механізмі одну із гарантій незалежності КСУ. Адже процедура формування КСУ за участю голови держави, парламенту та судової влади дає змогу урівноважити вплив державних інституцій на діяльність органу конституційної юрисдикції. Обвинувачення з боку представників різних політичних таборів щодо наперед визначеної позиції КСУ з приводу конкретних справ, що є в його провадженні, є нічим іншим, як однією з форм тиску на діяльність КСУ. Це потребує належного реагування. На превеликий жаль, цього у нашій державі не відбувається. За великим рахунком для нас, чи триває передвиборча кампанія, чи ні, - не має різниці. Єдине, чим нам завдали головного болю політики, - це несвоєчасним прийняттям закону про вибори Президента. Пригадайте, що і під час минулої президентської кампанії поспіхом вносилися зміни до закону. Тобто ми знову робимо одну й ту саму помилку - за чотири місяці до виборів латається відповідний закон. Але реалії такі: єдине, що нам ускладнює життя - це несвоєчасне ухвалення закону і несвоєчасне звернення до КСУ. Більше того, коли КСУ почав розглядати подання Президента, ми отримали аналогічне подання від народних депутатів - і воно є значно ширшим за обсягом норм закону про вибори Президента, які законодавці просять розтлумачити на предмет відповідності Конституції. Ми розуміємо, що, з огляду на близький початок виборчої кампанії, необхідно розглянути ці подання якомога швидше, але навіть невідкладні подання розглядаються не за день чи два, а в межах місяця. З огляду на те, що і депутати, і Президент просять проаналізувати норми одного й того ж закону, ми прийняли колегіальне рішення об"єднати ці два провадження в одне. Однак я не виключаю такий розвиток подій, що частина норм, які не мають великого значення на початку виборчого процесу, будуть аналізуватися судом в порядку окремого провадження дещо пізніше. А в невідкладному режимі будуть розглянуті ті положення, які мають важливе значення для початку виборчого процесу і його продовження. Це, на мою думку, унеможливить звинувачення з боку окремих політиків на адресу КСУ щодо невчасності прийняття рішення. А в цілому навіть деякі депутати, які голосували за цей закон, усвідомлюють, що цілий ряд його положень необхідно змінити. Хоча останнє слово в даній ситуації має сказати КСУ. Ми дуже постараємося, щоб наступного тижня (19-23 жовтня – РБК-Україна) обов"язково було прийнято рішення.
РБК-Україна: КСУ двічі ухвалював рішення щодо неконституційності норм закону про держбюджет, які призупиняють виконання інших, соціальних законів. Однак ці рішення не були виконані жодним з двох останніх урядів, так само, як і парламентом. Якою має бути відповідальність за невиконання рішень КСУ, зокрема, коли КСУ в рішенні звертається до законодавця, вказуючи йому на прогалини законодавства, його невідповідність Основному закону?
А.С.: Питання невиконання рішень не нове, й актуальне не лише для України, а й для Конституційних судів інших держав. Що стосується виконання рішень стосовно держбюджету, то таких за історію КСУ було сім чи вісім. Але в останніх двох рішень, про які ви говорите, ми заклали цілком нову правову позицію: не можна законом про бюджет регулювати інші правові відносини, що регулюються іншими законами. Однак і щодо цих рішень я б не сказав, що вони цілком не виконуються. Ми добилися того, що стосовно бюджету на поточний рік аналогічна справа нами не розглядалась, бо не було відповідного подання. Це свідчить про те, що все-таки є результат від попередніх рішень. Говорячи ж загалом про виконання наших рішень, необхідно зазначити, що доки не буде хоча б політичної відповідальності за їх невиконання, справу не зрушити з місця. А з юридичної точки зору, Конституція передбачає відповідальність за невиконання рішень КСУ, але ця відповідальність не прописана в законодавстві. Тому тут є поле діяльності для законодавчого органу. Проте, я маю великий сумнів, що законодавець врегулює це питання, оскільки саме з парламенту звучать заяви щодо недоцільності притягнення до відповідальності за невиконання рішень КСУ, бо депутати вважають, що не всі наші рішення правильні. Але правильні чи ні (з чиєїсь точки зору), виконувати їх необхідно.
РБК-Україна: Ви неодноразово говорили про необхідність вдосконалення законодавства, що регулює роботу КСУ. Які зміни є найнагальнішими, зокрема, щодо принципу призначення суддів, складання присяги?
А.С.: Зміни до закону про КСУ Верховна Рада свого часу внесла, але, на жаль, не з тих питань, які конче потрібні. Це було пов"язано з політичною доцільністю. Тому на сьогодні ці зміни визнанні неконституційними. А що стосується безпосередньо діяльності КСУ, то, скажімо, негайного вирішення потребує унеможливлення блокування його роботи. Я маю на увазі процедуру звільнення і призначення суддів. Необхідно ввести інститут вакансій суддів КСУ. Це означає, що суддя, який має йти у відставку за віком або після завершення дев`ятирічного терміну перебування на посаді, йде у відставку, але продовжує виконувати свої обов"язки до призначення на цю посаду іншого судді. А зараз відбувається так: суддю звільнили, якщо іншого не обрано, то суд внаслідок цього заблоковано. Також потребує зміни процедура прийняття присяги суддями КСУ. Суддя може складати присягу перед органом, який його обрав чи призначив, або ж на засіданні КСУ в урочистій обстановці. На сьогодні ж ми маємо чекати, коли у ВР нам дозволять скласти присягу, незалежно від того, чи обирався кандидат на посаду з"їздом суддів, парламентом, чи призначався Президентом. Можливо, в цьому і не було б проблеми, якби всі депутати усвідомлювали, що присяга суддею має бути складена незалежно від їх ставлення до того чи іншого судді. Ще одне питання, яке потребує врегулювання, стосується кола суб"єктів, що мають право на конституційне звернення. На сьогодні це коло досить широке: Президент, народні депутати, Верховний суд України, Кабінет міністрів, омбдсмен. І фізичні та юридичні особи мають на це право. Але останні дві категорії можуть звертатися до КСУ лише стосовно тлумачення норм Конституції чи закону. Вони не можуть звернутися з приводу конституційності того чи іншого правового чи нормативного акту. Тобто мова йде про необхідність запровадження інституту конституційної скарги, яка є майже в усіх європейських країнах і в наших сусідів – Польщі, Російській Федерації, Словаччині. На сьогодні ж громадяни, які сумніваються в конституційності того чи іншого закону, мають шукати собі посередника. Водночас запровадження інституту конституційної скарги тісно пов"язано із реформування структури КСУ, оскільки для їх розгляду необхідно створювати окремі палати. Інакше суд не в змозі буде справитися із лавиною звернень фізичних і юридичних осіб. А їх буде, повірте, дуже багато. Про це свідчить досвід зарубіжних конституційних судів, які володіють таким повноваженням.
РБК-Україна: Парламентські політичні сили та Президент напрацювали декілька варіантів оновлення Конституції, проте практика показала, що взаємоблокування конституційних ініціатив призвело до стагнації процесу впровадження конституційних змін. Як, на вашу думку, можна розблокувати цей процес, і чи здатні політики на компроміс в питанні вдосконалення Основного Закону. Як можна уникнути спроб виписати Конституцію „під себе" нинішніми кандидатами в Президенти?
А.С.: Почну з того, що виключити політичну складову з цього процесу не вдасться, оскільки Конституція - це політико-правовий документ. По-друге, я неодноразово заявляв, що без політичного консенсусу в парламенті і політичних сил поза ним, ніяких змін в Конституції не буде. Та вони й не потрібні в такому випадку, оскільки ми маємо досвід змін до Конституції 2004 р. Як відомо, вони приймалися в пакеті зі змінами до інших законів. Такий консенсус є невдалим: не можна вносити одночасно зміни до Конституції і до звичайних законів – це питання різного суспільного значення і вони вирішуються за різними процедурами. Мова йде про консенсус не лише політичних сил, але й суспільства. У цьому процесі ми запозичили не зовсім вдалу практику радянського періоду, коли влада під себе робить Конституцію. Я не розумію, для чого стільки проектів Конституції. Почали ще з Універсалу національної єдності, потім створили Національну конституційну раду, яка мала розробити проект змін до Конституції. В результаті кожен має власний проект: Президент - свій, Анатолій Гриценко – свій, БЮТ – свій, "регіонали" – свій, комуністи – свій. Уявіть собі проходження в парламенті такої кількості проектів. Як поєднати непоєднуване? Тому нічого з цього доброго не вийде. Інша помилка в тому, що почавши вносити зміни до Основного закону ще в 2004 р., ми зупинилися на півдорозі. І вийшло так, що верхівку реформували, а середину і низи так і залишили. І тепер не зрозуміло, яка у нас форма правління: чи президентсько-парламентська, чи парламентсько-президентська. Політикам необхідно визначитись з цього приводу, і не окремо кожному: Президенту, БЮТ, Партії регіонів, комуністам, а, мабуть, всім разом. Хоча для початку нашим політикам потрібно навчитись виконувати ту Конституцію, що є, якою б вона не була. Зазвичай конституції змінюють тоді, коли в суспільстві, економіці відбулися певні радикальні зміни. Так чи настали такі обставини? Вносити зміни до Конституції, можливо, й треба, можливо, настали для цього часи, але давайте не поспішати, давайте подумаємо, як краще це зробити: чи йти до кінця в питанні політреформи, чи повернутися назад. До речі, ще один важливий момент. Не може бути НОВОЇ Конституції, мову можна вести виключно про ЗМІНИ до діючого Основного закону. Нова Конституція у нас прийнята в 1996 р. внаслідок зміни конституційного ладу, коли було скасовано Конституцію УРСР і прийнято Конституцію держави Україна. Але, попри це, йдуть спроби зробити так, як не передбачено в розділі „Внесення змін до Конституції України". Отже, нової Конституції в Україні бути не може, бо діюча Конституція передбачає лише порядок внесення змін до неї. Стосовно виписування норм Конституції „під себе". Це дуже хибна практика. Той політик, що думає про державу, не буде думати, коли і скільки він буде прем"єром, Президентом чи головою ВР. Не потрібно в питанні розподілу повноважень придумувати щось нове. Існує практика багатьох країн світу, де повноваження, наприклад, Президента і глави уряду чітко розподілені, і між ними не виникає жодних непорозумінь в плані здійснення влади. Необхідно всім повернутися до правового поля і не діяти з позиції сили. Має бути сила закону, а не закон сили. Але в нинішній ситуації неможливо чітко розподілити повноваження Президента і глави уряду, тому що і в Президента, і в прем"єра достатньо великі повноваження і вони перетинаються. Таке двовладдя закладено політреформою 2004 р. і призводить до загострення ситуації: якщо раніше Президент міг скасувати постанову уряду, то зараз він її зупиняє і звертається до КСУ. І теоретично таким чином Президент може заблокувати роботу уряду взагалі, і діятиме він в такому випадку згідно з Конституцією. Тобто, очевидно, що така ситуація потребує змін, і справа не стільки в обсязі повноважень Президента і уряду, скільки в їх чіткому розмежуванні.
РБК-Україна: Нещодавно ви у своєму телезверненні заявили про тиск на суд з боку політиків. Чи змінилася ситуація на краще після цього, чи суд продовжує відчувати політичний тиск?
А.С.: На щастя, мова не йде про так зване телефонне право, тому що ми, судді, цього не допускаємо. Тобто не прогинайся, і не будуть тиснути. По телефону ніхто не дзвонить і не дає рекомендації щодо нашої діяльності. Але тиск на КСУ полягає в тому, що депутати з екранів телевізора, у парламенті нас звинувачують у якійсь змові, в заполітизованості, заангажованості тією чи іншою структурою. Чи це не тиск, коли депутати дозволяють собі говорити, що ми скоро змінимо ледве не половину складу КСУ? І це тоді, коли той же чудово депутат знає, що термін повноважень судді КСУ складає дев`ять років, а пройшло від його призначення лише три роки. На сьогодні звільнити суддю достроково з посади можливо лише в зв"язку із порушенням ним присяги та вимог інших закону. Тому ми прийняли рішення про таке звернення. Згадана вами заява КСУ визначила існуючу проблему і такий стан речей є неприпустимим. Учасникам політичного процесу необхідно чітко усвідомлювати, що межа їх діяльності – це неухильне додержання Конституції, з чого випливає і вимога поваги до рішень КСУ. Ще раз хочу підкреслити, що принцип верховенства права, який є однією із важливих засад Конституції України, передбачає повагу до судових рішень. Тому у конституційній державі межі допустимої критики дії КСУ можливі у рамках громадських дебатів з приводу справ, які знаходяться у його провадженні. Після прийняття рішення КСУ воно підлягає безумовному виконанню з боку органів влади і посадових осіб, оскільки їх ігнорування є прямою дорогою до порушення фундаментальних засад конституційної держави. Тому в багатьох європейських країнах діє заборона посадовим особам критикувати зміст рішень конституційних судів, оскільки за своїм статусом вони покликані виконувати їх. Я не можу говорити, що рішення КСУ не можуть бути предметом критики. Вони можуть бути предметом фахової дискусії з боку приватних осіб, з боку науковців, експертів, політологів, соціологів. У своїх рішеннях КСУ часто вирішує питання соціальної справедливості, ринкової економіки, свободи політичної діяльності тощо. І з таким неоднозначним баченням суспільних процесів ми у своїй діяльності дуже часто стикаємося, оскільки у ході розгляду справ досліджуються наукові висновки експертів, науковців, наукових установ з окремих їх аспектів. Тому у такій площині ми є відкритими для суспільної дискусії. Зазначену проблему слід також розглядати через призму гарантій незалежності судової влади, адже неухильне виконання судових рішень є важливим елементом правової держави, утвердження прав і свобод людини. Про такі речі слід завжди наголошувати перед українським політикумом, бо у випадку дискредитації ними діяльності судових установ, потім нікому буде вирішувати правові суперечки між політичними силами. До речі, щодо питання дострокового звільнення судді. Сьогодні закон дозволяє це зробити за порушення присяги, але, разом з тим, ніде не прописано, в чому полягає порушення присяги судді. В законі відсутнє визначення порушення присяги суддею і відсутній суб"єкт, який має встановити факт такого порушення. Як свідчить практика інших країн, такі обставини розслідує спеціальна палата конституційного суду, на підставі висновку якої суд у повному складі вирішує питання щодо наявності підстав для внесення подання органу влади, що призначив такого суддю, щодо зміщення його з посади. Такий механізм сприяв би зниженню тиску на здійснення конституційного судочинства та посилення його незалежності в Україні. Тобто наявна проблема, що потребує свого належного врегулювання.
РБК-Україна: Питання в теоретичній площині: існують рішення КСУ, які базуються на нормі Конституції, що не дозволяє приймати рішення, ухвалювати закони, які можуть призвести до звуження соціальних прав громадян. В якій мірі може застосовуватися ця норма при прийнятті владних рішень? Наприклад, чи можуть бути зменшені зарплати, інші бюджетні виплати в разі зниження економічних показників держбюджету, чи Конституція накладає пряму заборону на такі дії?
А.С.: З цього приводу КСУ виробив чітку позицію, що базується на ст. 22 Конституції: звужувати права і свободи громадян не можна ні за яких обставин. Тому питання, що робити, коли не вистачає коштів, це питання не до КСУ. Держава не може посилатися на труднощі у своїй діяльності як виправдання практики порушення конституційних прав і свобод. Держава має турбуватись про те, щоб пенсія була вища за 800 грн, а не обмежувати максимальний її розмір. До того ж рішення КСУ щодо недопустимості зменшення розміру пенсій стосується не лише тих, у кого пенсія складає декілька тисяч гривень, але й тих, в кого вона не перевищує середньостатистичної.
РБК-Україна: Нещодавно Президент звернувся до Конституційного Суду щодо конституційності членства народних депутатів у Вищій раді юстиції (ВРЮ). На якому етапі знаходиться розгляд цього подання?
А.С.: Воно знаходиться на попередньому вивченні. Це подання дуже цікаве і непросте. Непросте воно тому, що існує наше рішення, в якому сказано, що народний депутат не може звертатися з поданням про дисциплінарну відповідальність судді. Але депутат, як член ВРЮ, може це робити згідно із законом про ВРЮ. Що стосується розгляду цього подання, то ми займемось ним, мабуть, вже після розгляду питання щодо президентських виборів. Я лише розкрив суть конституційного подання. Однак я не можу висловитися більш конкретно з цього приводу, оскільки суддя не вправі висловлювати своєї позиції з конкретної справи до тих пір, поки по ній КСУ не ухвалить рішення по суті.
Спілкувався Дмитро Хилюк
