Топ-5 міфів про ProZorro: як і для чого використовують систему держзакупівель

Більш ніж за два роки електронна система публічних закупівель ProZorro перетворилася на ікону українських реформ. Але якщо поглянути правді в очі, виявиться, що і самій системі, і її бенефіціарам ще далеко до канонізації.

У травні 2016 року нинішній перший заступник голови Мінекономрозвитку Максим Нефьодов написав на своїй сторінці в Facebook: "Вчора ми отримали в Лондоні нагороду World Procurement Awards 2016 у номінації публічних закупівель! ... Сьогодні в світі найкрутіші саме ми! ...".

Місяцем раніше нова електронна система держзакупівель стала обов'язковою для всіх центральних органів влади і державних монополістів України. Тепер, коли з'явилося міжнародне визнання, будь-якому критику і скептику можна заявити: які можуть бути претензії до найбільш передової системи публічних закупівель у світі?

До вихваляння ProZorro тут же підключилися народні депутати, керівники центральних органів влади, популярні блогери та активісти. Логічним продовженням цієї кампанії стало призначення у листопаді 2016 року Нефьодова першим заступником міністра економічного розвитку. Він же став куратором ProZorro від Міністерства.

Можна сказати, що за два наступних роки у ProZorro з'явилося два топ-спікера: президент України Петро Порошенко і прем'єр-міністр України Володимир Гройсман. 11 квітня 2018 року на нараді з обговорення проекту закону України "Про внесення змін до закону України "Про публічні закупівлі" та деякі інші законодавчі акти України" президент заявив: "...За цей час наша "спільна дитина" ... виросла: має величезні досягнення не тільки в Україні, заощадивши лише у минулому році понад 27 млрд грн, а також має надзвичайно переконливі результати, як ключовий чинник боротьби з корупцією, підвищення прозорості державних закупівель та довіри з боку інвесторів".

Через чотири місяці прем'єр-міністр також не поскупився на компліменти на адресу ProZorro: "Ми фактично зруйнували систему змов при державних закупівлях. Це сотні мільярдів, які витрачалися закрито, ніхто нічого не знав. ...Минуло два роки, і ми можемо сказати, що нова система працює. Вона відкрита і публічна. Кожен громадянин, який може працювати у інтернеті, може подивитися, що і як закуповується, за якими цінами, - заявив Гройсман. - Розгортання платформи ProZorro стало міцним антикорупційним кроком ... в секторі державних закупівель...".

Зазначені заяви президента і прем'єра фактично завершили умовну міфологізацію образу ProZorro, як ефективної і передової електронної системи публічних закупівель. Але як це часто буває, на кожен міф знаходиться свій руйнівник міфу.

Міф №1: економія бюджетних грошей

В офіційному прес-релізі, розміщеному 1 серпня 2018 року на сайті КМУ, повідомлялося, що за два роки ProZorro заощадила 54 млрд грн бюджетних коштів (або коштів платників податків). Майже про таку жу економію, правда на 2 млрд грн менше, повідомив в той же день на своїй сторінці Максим Нефьодов.

До розбіжності в пару мільярдів, звичайно, є певні питання, але вони просто меркнуть у світлі заяв президента Порошенка. 8 червня 2018 року на зустрічі зі студентами КНУ ім. Шевченка він заявив: "...Стверджую, що в 100 млрд грн було зекономлено з застосуванням цієї системи.... Куди пішли ці мільярди? На фінансування сектору оборони і безпеки України, на фінансування децентралізації як ключових двох моїх реформ, запропонованих суспільству...".

Можна довго дискутувати, яка з трьох наведених цифр правильна і чи отримала армія кошти від так званої "економії" на держзакупівлі. Але краще звернутися до фактів.

В кінці липня 2018 року Рахункова палата України опублікувала на своєму веб-сайті рішення № 13-1 від 31.05.18 р. "Про розгляд Звіту про результати аналізу стану публічних (державних) закупівель в 2017 році". Вже на перших сторінках зазначеного документа розвінчується улюблений міф нинішньої влади про економію десятків мільярдів гривень, завдяки впровадженню ProZorro. "...Застосовувати далі ІТС "Prozorro" для аналізу і оцінки ефективності та економності сфери публічних закупівель неможливе ... в ІТС "Prozorro" відсутні модуль "економія коштів" і методологія розрахунку економії використаних бюджетних коштів .. ", - стверджує звіт СП.

Таким чином виходить, що на сьогоднішній день в Україні відсутня офіційно затверджена методика підрахунку економії державних коштів в ProZorro. Отже, всі заяви про економію, - не більш ніж приватна думка тих, хто це каже.

Але аудитори пішли далі, з'ясувавши, що бенефіціари ProZorro не тільки не економлять бюджетні кошти, але і позбавляють державу величезних доходів. Виявилося, що сферу публічних закупівель фактично контролюють шість електронних майданчиків (ТОВ "Держзакупівлі.Онлайн", ТОВ "ЗАКУПІВЛІ.ПРОМ.УА", ТОВ "НАУКОВО-ВИРОБНИЧЕ ПІДПРИЄМСТВО "ІНФОРМАЦІЙНІ ТЕХНОЛОГІЇ", ТОВ "Е-Тендер", ПАТ КБ "ПРИВАТБАНК" і ТОВ "Ньютенд"), які в 2017 році заробили на надання платних послуг учасникам торгів близько 500 млн. грн. Якби майданчики були державними, ці кошти були б зараховані в дохідну частину держбюджету. Але за задумом ідеологів ProZorro майданчики повинні бути приватними. В результаті маємо економію зі знаком мінус.

Міф №2: зниження рівня корупції

Як уже згадувалося вище, мантру про те, що впровадження ProZorro призвело до зниження рівня корупції у сфері державних закупівель, твердять всі вищі посадові особи країни, включаючи президента і прем'єр-міністра. При цьому жодних доказів зниження цієї самої корупції досі ніхто не навів. Можливо, спікерів ввела в оману інноваційність і технологічність електронної системи, а також той факт, що вона отримала нагороду World Procurement Awards 2016 у номінації публічних закупівель. Можливо, апологети ProZorro вважають, що раз всі закупівлі можна бачити онлайн, то і корупції стало менше.

На жаль, про те, що корупція у сфері держзакупівель не тільки збереглася, але і успішно процвітає і розвивається, сьогодні кажуть бізнесмени та експерти. Це люди, які не в теорії, а на практиці стикаються з вигадками вітчизняних корупціонерів.

Зокрема, відомий український підприємець і громадський діяч Олександр Соколовський опублікував статтю "Пам'ятка корупціонеру, або ТОП-25 способів, як обійти PROZORRO". У цьому матеріалі пан Соколовський в простій і доступній формі розповідає про 25 способи обійти електронну систему, щоб реалізувати корупційний інтерес. Будь-який бізнесмен, чия компанія бере участь у публічних закупівелях, зможе з ходу назвати з десяток корупційних схем.

Багато і системно в Facebook про корупцію в публічних закупівлях з боку центральних і місцевих органів влади, а також держкомпаній, писав український блогер Олексій Тамразов в своєму проект #непрозорро. Інший експерт Андрій Герус регулярно публікує пости з документально підтвердженими прикладами корупції на тендерах. Про зловживання на закупівлі посадовими особами ПАТ "Укрзалізниця" повідомляв директор "Консалтингової групи А-95" Сергій Куюн. Експерт з питань паливно-енергетичного комплексу Геннадій Сікалов, оприлюднив інформацію про спроби обійти ProZorro керівництвом компаній, що входять в НАК "Нафтогаз України".

Про те, що корупціонери відчувають себе в ProZorro досить комфортно, можуть свідчити такі факти. За інформацією ЗМІ, в період з 27 по 29 липня 2018 року служби автомобільних доріг Київської, Закарпатської та Черкаської областей оголосили тендери на закупівлю в обхід ProZorroна суму близько 1,5 млрд грн. Міноборони, за даними Тгапѕрагепсу International Ukraine, провело в 2017 році 30% закупівель в обхід ProZorro на суму 276 млн грн. ПАТ "Укргазвидобування у цьому році, минаючи електронні торги, оголосила тендер на закупівлю 100 операцій гідророзриву пласта на суму 540 млн грн.

Схоже, що правила і закони діють лише для чесних бізнесменів і слабаків. Решта успішно обманюють саму передову систему публічних закупівель у світі і розпилюють відкати на тендерах.

Міф №3: хороший захист від злому

Тут все просто: основою електронної системи публічних закупівель ProZorro є програмний продукт. Раз система визнана кращою в світі, значить вона відповідає всім сучасним вимогам безпеки і добре захищена від злому та інших недружніх дій хакерів. Ідилічну картину надійної системи кіберзахисту ProZorro розвіяли всі ті ж аудитори Рахункової палати України.

Два рішення Рахункової палати: № 3-1 від 31 січня 2017 року і № 13-1 від 31 травня 2018 року, в яких містяться результати аудиту системи держзакупівель України за 2015-2016 роки і 2017 рік відповідно, в пух і прах розбили міф про надійність кіберзахисту ProZorro.

Зокрема, аудитори РП, зокрема, встановили, що "...система управління інформаційною безпекою ProZorro, застосовувана при обробці інформації в системі хмарних обчислень, не відповідає вимогам стандарту ISO / IEC 27001 або ISO / IEC 27001..." і тому "...не може забезпечити збереження та належний захист всієї інформації...". Причина проста: бенефіціари і куратори, незважаючи на рекомендації РП, не створили комплексну систему захисту інформації. Як наслідок, - КСЗІ ProZorro не була створена і атестована Держспецзв'язком і не пройшла обов'язкову міжнародну сертифікацію.

Крім того, аудит РП за 2017 рік показав, у ProZorro відсутні документи, які регламентують процеси резервування та відновлення даних у випадку надзвичайних подій. На думку аудиторів Рахункової палати, це може призвести до "...недоступності ІТС "Prozorro" і затримки процесу публічних закупівель на тривалий час. Особливо критичними наслідки можуть бути в кінці бюджетного року, що також є ризиком для забезпечення економічної безпеки держави...".

Наслідки недбалого ставлення до кібербезпеки не змусили довго чекати. 24 жовтня Україну атакував вірус Bad Rabbit. У ЗМІ з'явилася інформація, що зараження вірусом відбувалося в тому числі через ProZorro. 28 серпня 2018 року хакери з волонтерської організації "Кіберальянс" зламали сайт Центральної виборчої комісії України. За словами хакерів, слабким місцем сайту ЦВК була вразливість до "...міжсайтового скриптингу типу XSS".

Як з'ясувалося пізніше, аналогічна проблема може бути і у системи ProZorro. Щоб продемонструвати потенційний масштаб загрози, експерти змоделювали можливі дії зловмисників, які можуть зламати ProZorro. У цьому випадку вони можуть здійснити наступне:

• зламати облікові записи адміністратора або чиновника АМКУ, отримати доступ до закритих даних за пропозиціями конкурентів і таким чином виграти будь-який тендер;
• змінити дані, які бачать учасники торгів. Наприклад, вказана сума тендеру 10 млн грн, то учасники побачать 10 грн. При цьому в базі даних зміниться не цифра, а її відображення;
• заблокувати можливість користування сайтом ProZorro для конкретного користувача;
• завантажувати на сайт віруси і використовувати його як джерело їх поширення, як було з Bad Rabbit.

Очевидно, система ProZorro, через яку в рік проходить близько 250 млрд грн бюджетних коштів, може бути недостатньо захищеною від кібератак. Питання проведення націленої диверсії проти системи – питання часу і необхідності. Наприклад, країна-агресор може зробити це в розпал президентських або парламентських виборів. Тоді до багатомільярдного економічного збитку додасться ще і внутрішньополітичний хаос.

Міф №4: ефективність малої приватизації

18 січня Верховна рада у другому читанні і в новій редакції прийняла закон України № 7066 "Про приватизацію державного та комунального майна". Головною новелою закону став обов'язок Фонду держмайна України і місцевих органів влади виставляти об'єкти на малу приватизацію (продаж об'єктів вартістю до 250 млн грн) через електронну систему ProZorro.

Починаючи з травня 2018 року, після прийняття Кабміном постанов № 432, № 433, уряд починає відверто поспішати з запуском малої приватизації. Прем'єр-міністр Володимир Гройсман заявив, що "...мала приватизація повинна початися в червні...".

Максим Нефьодов дещо скоригував слова прем'єра, стверджуючи, що "...перші продажі об'єктів малої приватизації на електронних майданчиках повинні відбудуться в кінці червня або на початку липня 2018 року...". Якщо проаналізувати заяви в.о. голови ФДМУ Віталія Трубарова та першого заступника міністра економіки Нефьодова, можна говорити про плани уряду виставити до кінця 2018 року на малу приватизацію приблизно 900 об'єктів, загальною вартістю 2-3 млрд грн.

Першим усвідомив наслідки поспіху з малою приватизацією Віталій Трубаров. 7 липня він звернувся до керівництва КМУ, МЕРТ і ProZorro з закликом терміново вирішити ряд проблем, які ставлять під загрозу ефективне проведення малої приватизації. До них він відніс "...відсутність порядку визначення додаткових умов продажу... неготовність програмного забезпечення ProZorro до продажу належних державі пакетів акцій у статутних капіталах державних компаній... та відсутністю твердих гарантій сплати в держбюджет операторами електронних майданчиків (ними є приватні компанії, - ред.) реєстраційних та гарантійних внесків...".

Важливо відзначити, що продаж акцій є ліцензованим видом діяльності, яким сьогодні займаються біржі. Адміністратор системи ProZorro, ДП "Прозорро.Продажі" досі не отримав правових повноважень від НКЦПФР, як регулятора українського ринку цінних паперів, продавати через систему пакети акцій.

У свою чергу, заступник голови ФДМУ Сергій Асташев звернув увагу на нестиковки нового закону "Про приватизацію" та закону "Про товариства з обмеженою та додатковою відповідальністю". Перед тим як продати частку акціонерних товариств, Фонд повинен запропонувати її учасникам товариства. А для того - оцінити.

Проблема в тому, що в головному приватизаційному законі функція оцінки з малої приватизації відсутня. Крім того, Асташев звернув увагу на таку неузгодженість у законодавстві. Так, ст. 22 закону "Про приватизацію" говорить про те, що вартість об'єктів малої приватизації визначається по балансовій вартості (вартості активів). Але балансова вартість і вартість активів – це абсолютно різні поняття. Отже, у відповідального чиновника з'являється корупційна складова, який вибір і в чиїх інтересах зробити.

Враховуючи сказане, а також наявність у списку підприємств, виставлених на малу приватизацію, значної кількості нікому не потрібного "баласту" (в цьому можна переконатися, зайшовши на сайт ФДМУ), можна сміливо припустити, що плани з продажу об'єктів малої приватизації в 2018 році, швидше за все, виконані не будуть, а сама приватизація загрузне в юридичних нестиковки, про які попереджали Трубаров і Асташев

Що ж стосується поспіху з початком малої приватизації, можливо, це було банальне бажання заробити. В постанові КМУ №432 визначені розміри плати учасників торгів за участь в електронному аукціоні. Переможець аукціону сплачує оператору (приватної авторизованої електронному майданчику) певний відсоток від вартості об'єкта приватизації. Якби прогнози Трубарова і Нефьодова про 2-3 млрд грн надходжень від малої приватизації в 2018 році збулися, власники майданчиків заробили б близько 60-90 млн грн.

Якщо додати до цього 500 млн грн заробітку на закупівлі, виходить зовсім непогано. Погано тільки держбюджету, повз якого пролетить близько 600 млн грн доходів. За оцінками незалежних експертів, приблизна вартість всіх об'єктів малої приватизації в Україні – близько 9 млрд грн. Неважко підрахувати, що ідеологи та бенефіціари ProZorro замахнулися на шматок пирога розміром у 300 млн грн.

Міф №5: сприяння зростанню економіки

Цей міф міг виявитися правдою, якби Верховна рада прийняла в цілому законопроект №7206 "Купуй українське, плати українцям". Однак у грудні 2017 року документ пройшов тільки перше читання. В ньому було дві принципові новели.

Перша - поділ предметів публічних закупівель на 2 групи - неспеціалізовані, перелік яких затверджується КМУ і для яких застосовується єдиний критерій - ціна і спеціалізовані - всі інші предмети закупівель, для яких застосування нецінових критеріїв, передусім місцевої складової, стає обов'язковим. Друга – введення обов'язкового врахування критерію місцевої складової з вагою не менше 20% в структурі наведеної ціни для спеціалізованих предметів закупівель.

"Платиш зарплату українською, використовуєш українському сировину, матеріали, компоненти, енергію, гроші - отримай "бонус" вагою до 20% в структурі наведеної ціни! Чим більш "Українська" продукція за її "ресурсним наповненням", тим більшу перевагу вона буде для держави як покупця", - коментував законопроекту його автор, народний депутат Віктор Галасюк.

Ідею надання преференцій українським товаровиробникам, закладену в законопроект № 7206, підтримав прем'єр-міністр України Володимир Гройсман, заявивши, що "...продукція, створена у нас на території, повинна, при рівних якісних показниках, отримувати перевагу" і найбільше об'єднання українського бізнесу – Федерація роботодавців України. Голова Ради ФРУ Дмитро Олійник зазначав, що "...закупівля українських товарів дала б можливість додатково створити до 200 тис. нових робочих місць...".

Незважаючи на прогресивність для української економіки, законопроект № 7206 зустрів потужний опір з боку іноземних компаній, дипкорпусу та неурядових організацій, що працюють на кошти міжнародних грантів. У вітчизняних ЗМІ і соціальних мережах була розгорнута безпрецедентна кампанія критики в адресу самого документа, його авторів і прихильників. Найменше, в чому звинувачували апологетів законопроекту – "зрада реформ".

У відповідь ФРУ зажадала звільнити Максима Нефьодова, який був одним з головних критиків документа. З урахуванням критичної залежності України від міжнародних партнерів, остаточне прийняття законопроекту оцінюється, як малоймовірне.

Кого ж так захищали наші політики? Можливо, економіки інших держав та іноземних виробників, яким вигідно, щоб ProZorro не надавала преференцій українським компаніям. Наведемо кілька наочних прикладів. Так, в липні 2017 року польська компанія Pojazdy Szynowe PESA Bydgoszcz Spółka Akcyjna через систему ProZorro виграла тендер (КП "Київпастранс" на постачання 40 трамвайних вагонів на суму понад 1,8 млрд грн).

Виявилося, що електронна система вибрала переможця, який запропонував усього на 1 тис. грн менше, ніж найближчий конкурент – львівський СП "Електротранс". За гроші українських платників податків забезпечили роботою польських робітників. Інший приклад навів у своєму блозі голова ради НБУ Богдан Данилишин, коли "...у тендері на закупівлю самоскидів білоруський МАЗ переміг український КрАЗ з відривом в одну гривню...".

Роком раніше недосконала система ProZorro припустилася ще одного проколу. Спочатку 2016 року в рамках програми "Шкільний автобус" 14 областей України набули 164 шкільних автобуса "Мрія". Ідеологи нової системи електронних закупівель розпіарили цей випадок, як економію бюджету в понад 30 млн грн.

Як повідомив народний депутат Анатолій Гіршфельд, пізніше СБУ встановила, що ці автобуси були на 95% вироблені на російському підприємстві ТОВ "Павловський автобусний завод" і в такому вигляді імпортовані в Україну. Таким чином, у розпал війни з РФ через український бюджет і систему ProZorro стимулювалася економіка країни-агресора.

Ці приклади і боротьба ідеологів ProZorro з необхідним для українських виробників законопроектом №7206 показує, що нова електронна система закупівель, швидше за все, не допомагає розвитку національної економіки. Навпаки, сприяє нанесенню мільярдних збитків нашим виробникам і формування загроз економічній безпеці України.

Відчуття, що ті, хто сліпо захищає цю систему і не хоче прислухатися до критики, просто марно витрачають гроші українських платників податків, ні на хвилину не покидало. Тому варто продовжити проливати світло на темні сторони ProZorro і на тих, хто під виглядом реформ наживається на проблемах українців.