СНБО вместо суда. Как работает санкционный механизм в Украине

О том, как работает санкционный механизм в Украине, можно ли оспорить санкции в суде и почему их иногда называют инструментом политического давления – в материале РБК-Украина.

За последние несколько месяцев санкции были введены против многих известных лиц, в частности: экс-советника Офиса президента Алексея Арестовича, бывшего президента Петра Порошенко, журналистки Светланы Крюковой, олигархов Игоря Коломойского, Геннадия Боголюбова, Константина Жеваго и многих других.

Санкции стали одной из главных тем в украинских политических кругах. В настоящее время под санкциями находятся более полутора тысяч граждан Украины. Большинство из них – две трети – имеют российское гражданство и давно покинули страну. Однако за последний год наметилась новая тенденция: под ограничения попали 135 граждан Украины без двойного гражданства, а с начала войны их количество достигло 188. Это означает, что почти 70% санкций против украинцев без "запасных паспортов" были введены именно за последний год.

Этот механизм стал не только центральной темой политического дискурса, но и инструментом государственной политики. И, судя по риторике власти, останавливаться не планируют. Напротив, президент Владимир Зеленский недавно заявил, что Украина работает над синхронизацией санкций с европейскими партнерами.

Эксперты прогнозируют, что ситуация будет лишь обостряться, а число граждан под санкциями – расти. О том, как работает эта система, можно ли оспорить санкции в суде и почему ее иногда называют инструментом политического давления – читайте в нашем материале.

Санкции против граждан Украины

Санкции в Украине впервые были применены во времена президентства Петра Порошенко. По словам заслуженного юриста Украины, члена Венецианской комиссии в 2009-2013 годах Марины Ставнийчук, именно его команда инициировала внедрение такой практики. "Это была популистская идея. Уже тогда мы неоднократно предупреждали, что такой подход недопустим. Его следовало оформить должным образом и предусмотреть обязательный судебный контроль. Однако эти замечания проигнорировали – и теперь имеем то, что имеем", – заявила Ставнийчук.

Если при Порошенко санкции в основном применялись к юридическим лицам, то при президенте Владимире Зеленском практика применения санкций к физическим лицам приобрела массовый характер.

И если сначала санкции вводились на три года, то в последнее время их срок увеличился до десяти. Санкции охватывают практически все сферы жизни: подсанкционное лицо лишается права пользоваться собственным имуществом, распоряжаться банковскими счетами, официально трудоустраиваться, запускать медиа. Более того, запрещается пользоваться общественным транспортом, включая поезда "Укрзализныци".

Однако, как сообщил в комментарии РБК-Украина уполномоченный президента по вопросам санкционной политики Владислав Власюк, сейчас прорабатываются механизмы решения вопросов относительно того, чтобы подсанкционные лица имели возможность покрывать базовые потребности.

"Европейский Союз обращает внимание на необходимость обеспечения использования заблокированных санкциями активов для покрытия базовых потребностей, таких как еда, жилье, медицина, оплата юридических услуг, заработная плата и налоги. Некоторые из этих категорий уже предусмотрены ч. 4 ст. 4 Закона Украины "О санкциях", по другим – прорабатываются механизмы решения", – говорит Власюк.

Управляющий партнер АО Leshchenko & Partners, адвокат Александр Лещенко, представляющий в суде интересы подсанкционных украинцев, считает, что действующий механизм введения санкций в Украине является юридически уязвимым и не соответствует нормам национального законодательства. По его мнению, нынешняя практика применения санкций нарушает фундаментальные принципы правового государства и выходит за пределы предусмотренных законом процедур.

"Закон "О санкциях" однозначно определяет: ограничения применяются к иностранным субъектам — иностранным государствам, иностранным юридическим лицам, иностранцам, лицам без гражданства или любым субъектам, осуществляющим террористическую деятельность. Что касается субъектов Украины, то такая возможность предусмотрена только в исключительных случаях – если это юридическое лицо, находящееся под контролем иностранного юридического лица или физического лица-нерезидента, либо любое другое лицо (гражданин Украины), которое осуществляет террористическую деятельность", – отмечает Александр Лещенко.

Адвокат подчеркивает, что предусмотренное исключение для применения санкций к физическим лицам - гражданам Украины должно быть не только формальным, но и подтвержденным конкретными обстоятельствами, в частности внесением лица в Актуальный перечень лиц, связанных с осуществлением террористической деятельности или в отношении которых применены международные санкции, размещенный на веб-сайте Государственной службы финансового мониторинга Украины.

"Определение террористической деятельности в украинском законодательстве слишком широкое, а уголовная ответственность за нее может наступать только на основании обвинительного приговора суда. Следовательно, применение санкций без установления вины в судебном порядке является прямым нарушением принципа презумпции невиновности, гарантированного статьей 62 Конституции Украины", – отмечает Лещенко.

Во время заседания СНБО (фото: president.gov.ua)

Фактическая замена судебной системы санкционным механизмом СНБО вызывает вопросы не только относительно законности, но и относительно целесообразности существования классических институтов правосудия. По мнению Лещенко, текущая практика вмешивается в сферу уголовного права, хотя формально не имеет на это полномочий.

"Все эти санкции против граждан Украины – вне закона. Фактически, при отсутствии доказательств, что эти лица что-то совершили, их обвиняют и применяют санкции. Если они – граждане Украины, совершили преступления - их нужно судить и доказывать вину в соответствии с Уголовным кодексом Украины, а не применять к ним внесудебные ограничения", – отмечает он.

Между прочим, по данным Государственной судебной администрации Украины, бюджет судебной власти Украины на 2025 год составляет 22 млрд 095,3 млн грн (для сравнения: в 2024 году - 20 млрд 601,2 млн грн).

Юридические сомнения дополняются также политическими. Санкции все чаще рассматриваются как удобный инструмент устранения конкурентов.

"Порошенко говорил, что не может уплатить налоги. Это проблема. Он не сможет зарегистрироваться как кандидат от политической силы, не откроет избирательный фонд. Все заблокировано. И я не исключаю, что следующим будет мэр Киева Виталий Кличко. Если хотя бы намекнет на политические амбиции – сразу будут санкции", – заявил адвокат Ростислав Кравец.

Как работает процедура

Одной из самых спорных и критикуемых тем среди юристов остается сама процедура и формирование оснований о применении санкций.

По процедуре, санкционные списки, которые попадают в руки членов СНБО, формируются на основе предложений, которые могут подавать четыре субъекта: Кабинет министров, Национальный банк, ответственные министерства и Служба безопасности Украины – именно СБУ чаще всего и формирует списки.

Ведомство выносит предложение на рассмотрение СНБО, члены Совета голосуют, после чего президент подписывает указ о введении санкций. Поскольку закон не предусматривает четко прописанного механизма – каким именно должно быть представление и какими доказательствами оно должно сопровождаться – органы, которые подают списки, могут придумывать мотивационную часть по своему усмотрению.

Указы президента также не имеют единого формата: в одних даже не указывается гражданство подсанкционных лиц, в других указано все – вплоть до города рождения; в одних подан служебный путь, в других – номера паспортов.

Адвокат Александр Лещенко отмечает, что законодательство не устанавливает четких требований к содержанию санкционных материалов или прав лица, в отношении которого инициируются ограничения.

"В законе "О санкциях" нет ничего о детальных механизмах их введения: что именно должно содержаться в предложении о применении санкций, какие обстоятельства должны быть изложены и какими доказательствами подтверждены, а также – какие права имеет лицо, в отношении которого вводятся санкции", – отмечает адвокат Лещенко.

На практике это приводит к произвольному применению ограничений – без доказательной базы, без соблюдения каких-либо процессуальных гарантий.

"Основания часто сводятся к условным предположениям, без каких-либо конкретных доказательств. А когда дело доходит до рассмотрения по существу, сотрудники СБУ заполняют его различным "хламом", оформленным под грифом "Для служебного пользования". В результате адвокат, вместо полноценного ознакомления с материалами, вынужден вручную переписывать тексты – даже дословно", – подчеркивает он.

О нарушении законодательства свидетельствуют и слова бывшего председателя Верховной Рады и экс-члена СНБО Дмитрия Разумкова, который выступал против персональных санкций в отношении граждан Украины еще на посту: "Были примеры, когда решение принималось на СНБО, а указ президента появлялся лишь через несколько дней. Это позволяло подсанкционным лицам переоформить имущество, снять средства, передать активы на "фунтов", – говорит Разумков.

Кроме того, были случаи, когда отдельным лицам внезапно везло – санкции против них не продлевали. Так, в 2024 году Совет национальной безопасности и обороны Украины решил не прологнировать ограничения в отношении большинства так называемых "королей контрабанды", на которых санкции были наложены еще в 2021 году. В частности, в список тех, кто избавился от санкций, попали Владимир Полуситок, Денис Аминев, Эдуард Кукоба, Михаил Грибанов, Юрий Дворак. Кроме того, из-под санкций удалось выбраться Сеяру Куршутову, который был первым номером санкционного списка из указа №169/2021 года.

Еще один тревожный аспект санкционной практики – засекречивание обоснования примененных санкций. Судебная практика показывает, что органы власти часто отказываются предоставлять защите доступ к материалам, которые стали основанием для санкционного решения. Это лишает лицо возможности полноценной защиты и противоречит принципу состязательности сторон.

"Согласно закону "Об информации", органам власти запрещено скрывать данные, касающиеся преступлений. Получается, что СНБО фактически скрывает суть обвинений, но при этом открыто публикует паспортные данные, идентификационные коды в приложениях к их решениям, введенных в действие указами президента. Эту информацию могут использовать например мошенники, но это никого не беспокоит", – отмечает адвокат Александр Лещенко.

По мнению юриста, такая выборочная публичность не только нарушает права лиц, но и создает угрозы их безопасности.

Судебное обжалование санкций

Год назад судья Большой Палаты ВС Олег Ткачук сообщил, что с 2017 года в производстве Верховного Суда находилось 461 дело по обжалованию всех указов президента Украины о применении персональных специальных экономических и других ограничительных мер (санкций). Из них 256 дел до сих пор находятся на рассмотрении. То есть речь идет как о гражданах Украины так и других государств.

Большая Палата ВС как суд апелляционной инстанции рассмотрела 44 дела. По результатам рассмотрения таких дел ВС на тот момент принял 27 решений об отказе в удовлетворении иска, одно – об удовлетворении иска, 46 – о закрытии производства, три – об отказе в открытии производства, 67 – об оставлении искового заявления без рассмотрения и 61 – о возвращении искового заявления. С того времени, по информации РБК-Украина, появилось еще решение об удовлетворении иска подсанкционных, однако их имена почему-то тщательно хранятся в секрете. Запрос по этому поводу на момент выхода материала так и остался не рассмотренным Верховным Судом.

По словам адвоката Ростислава Кравца, в ВС почти каждые полчаса рассматриваются новые иски по обжалованию санкционных решений.

"Сейчас там находится около тысячи таких дел. Примерно 80% из них - это производства против президента Украины, связанные именно с санкционными решениями", – отметил Кравец.

Сам процесс обжалования санкций в Верховном Суде Украины остается сложным, непрозрачным, как и процесс введения санкций. Процессы рассмотрения дел искусственно затягиваются и переводятся в режим "секретно".

"Мы сталкиваемся с тем, что суды не могут начать рассмотрение дела, потому что Служба безопасности Украины все время дополняет материалы дел, подает дополнительные доказательства, постоянно переносит рассмотрение, засекречивает ту или иную информацию, чтобы затянуть процесс", – объясняет партнер юридической компании "BARRISTERS" адвокат Алексей Шевчук, который так же имеет большой пакет подсанкционных клиентов.

В последнее время ситуация частично сдвинулась с мертвой точки – сейчас рассмотрено около 50 дел по санкциям, примененным по отношению к гражданам Украины. Однако только в двух случаях иски были удовлетворены и санкции отменены. Одно из этих решений впоследствии отменила Большая Палата Верховного Суда.

Впрочем адвокаты не возлагают больших надежд ни на Верховный суд, ни на Европейский суд по правам человека.

"Перспектива обжалования в Европейском суде очень длинная. Вы понимаете, вся проблема в том, что решение нужно сейчас, а не через 10 лет. Через 10 лет оно будет уже неактуально. И Европейский суд в последнее время часто отмечает: само признание факта незаконности является достаточной компенсацией. И все. Поэтому, на сегодняшний день, рассчитывать на Европейский суд не стоит, так же, как и на украинский. К сожалению", – констатирует адвокат Кравец.

Отдельное беспокойство вызывает и отсутствие законодательных предохранителей относительно повторного применения санкций. Даже если суд отменит решение, нет никакой гарантии, что аналогичные санкции не будут введены повторно.

"Ведь в законе нет ни одной нормы, которая бы ограничивала президента Украины в повторном введении санкций. Это можно делать хоть сто, хоть миллион раз", – отмечает адвокат Лещенко.

Формально, лица, которые считают свои права нарушенными, могут также обращаться к Уполномоченному Верховной Рады по правам человека. Однако реальных полномочий у него практически нет. Бывший омбудсмен Валерия Лутковская объясняет, что фукнционал омбудсмена в этом вопросе ограничен.

"Если подсанкционное лицо жалуется на нарушение базовых прав - например, вмешательство в личную или имущественную жизнь – омбудсмен может лишь подготовить специальный доклад в Верховную Раду и призвать урегулировать ситуацию законодательно. И все", – резюмирует она.

Кто будет ответственный

Бывший глава Верховного суда Всеволод Князев считает, что изменения судебной практики следует ожидать только в случае существенного ослабления политического влияния на эти процессы. "Или после того, как свою оценку выскажет Европейский суд по правам человека. Какой будет эта оценка, лично у меня сомнений нет. Впрочем, такие дела в ЕСПЧ не являются приоритетными, поэтому это произойдет не так быстро", – говорит экс-судья.

Впрочем, по прогнозам экс-спикера парламента и бывшего члена СНБО Дмитрия Разумкова, калейдоскоп санкционных решений рано или поздно обернется лавиной вердиктов Верховного Суда. Сейчас, по его словам, большинство судей боятся принимать какие-либо решения.

"Среди судей есть много порядочных людей, но в условиях действующей системы координат они боятся и не хотят принимать соответствующие решения, понимая, что последствиями могут стать не только уголовные дела, но и мобилизация их детей и другие неприятности. Они не хотят принимать заведомо неправосудное решение, потому что понимают, что рано или поздно придется за него отвечать. Но и принимать решения в пользу граждан Украины пока не рискуют – из-за страха перед серьезными проблемами. Поэтому они просто затягивают процесс", – рассказывает Разумков.

Его словам есть фактическое подтверждение. Согласно данным судебного реестра, прецеденты отмены санкций СНБО в судебном порядке уже имели место, но без скандала не обошлось.

Один из первых известных случаев – дело французского гражданина Дюрея Луи-Мишеля (Duray Louis-Michel), который до 2022 года долгое время работал в BNP Paribas. Он выиграл дело в первой инстанции Верховного Суда против президента Украины Владимира Зеленского об отмене наложенных на него санкций.

Второй пример - дело ООО "Пробайк Плюс", в котором суд удовлетворил иск, признал указ президента о применении персональных санкций противоправным и отменил его.

Впоследствии в СМИ появилась информация, что судья Кассационного административного суда в составе Верховного Суда и член Совета судей Украины Владимир Кравчук сообщил Высшему совету правосудия о давлении со стороны СБУ.

Речь шла именно о деле ООО "Пробайк Плюс", в котором Кравчук был председательствующим. После того как коллегия судей полностью удовлетворила иск компании, признав указ президента о санкциях незаконным - СБУ отменила допуск Кравчука к государственной тайне, а впоследствии председатель Верховного Суда Станислав Кравченко своим приказом прекратил его доступ к секретной информации.

В обществе все чаще обсуждают не только судебные процессы по обжалованию санкций, но и законодательные инициативы, касающиеся необходимости персональной ответственности членов СНБО. К примеру, экс-президент Петр Порошенко заявил, что собирается зарегистрировать соответствующий законопроект о персональной ответственности членов СНБО.

"Я сейчас зарегистрирую еще один законопроект, чтобы тогда, когда мы выиграем суд и когда будет присуждено решение о компенсации, компенсировать должны не из кармана налогоплательщиков, не из кармана солдата или офицера, а из кармана тех, кто принимал участие в голосовании этой политически мотивированной расправы", – подчеркнул он.