М.Оніщук: "Ерозія правового поля може привести нас до використання інструментів, несумісних з конституційними імперативами"
РБК-Україна: Нещодавно Сергій Ківалов сказав, що Президент Віктор Янукович готує зміни до Конституції в контексті судової реформи. Що це за зміни до Основного закону і якими вони мають бути?
Микола Оніщук: Є очевидним, що в нинішній редакції закону про судоустрій та статус суддів судова реформа, незважаючи на її наповненість, може розглядатися, все ж таки, як мала реформа, оскільки найбільш фундаментальні питання вдосконалення правосуддя, так чи інакше, безпосередньо пов'язані з Конституцією. Без змін до Основного закону неможливо виконати рекомендації Венеціанської комісії, які стосуються деполітизації призначення та звільнення суддів, підвищення ролі Вищої ради юстиції (ВРЮ) як спеціального органу судового управління та забезпечення європейського стандарту щодо більшості суддів, які мають бути представлені у ВРЮ.
І, видається, що позиція тих, хто нині відповідає за формування правової політики в Адміністрації Президента, змінюється в контексті необхідності доповнень очікуваних змін розділу VIII Конституції «Правосуддя». Це обумовлено і рекомендаціями Венеціанської комісії, які надавалися до змін до закону про судоустрій та статус суддів, що свого часу були предметом парламентського розгляду.
Зрозуміло, що зміни до Конституції мають бути значно ширшими, аніж те, що вже обумовлено самим змістом закону - це запровадження інституту виборних мирових суддів, з компетенцією вирішувати на рівні громад суспільні суперечки. Функції призначення та звільнення суддів мають бути передані ВРЮ.
ВРЮ має формуватись за новим порядком, який забезпечив би представництво у цьому органі більшості суддів. І саме тому, коли ми говоримо про позитиви закону, який внесений в Раду, вони можуть бути послаблені тією обставиною, що ВРЮ ще майже на шість років залишається органом, сформованим за чинною конституційною формулою.
Значною мірою цьому не сприяє і ухвалений закон щодо недопущення зловживань правом на скаргу, однією зі складових якого є зниження кворуму засідань ВРЮ з 14 до 11 осіб, що взагалі позбавило представників суддівського корпусу будь-якого впливу на прийняття рішень ВРЮ. І всі ці негативи мають бути усунені саме змінами до Конституції.
Європейська практика полягає в тому, що політичні інститути - Президент та парламент - зазвичай виведені із зону впливу на судову систему. Це диктується принципом розподілу гілок влади. В Україні ж парламент не лише формує виконавчу владу, але й судову владу - шляхом призначення і звільнення суддів, що не відповідає засадам розподілу влад, принципу інституційної незалежності та віддаленості різних гілок влади.
РБК-Україна: З приводу висновків Венеціанської комісії. Одні кажуть, що висновки по законопроекту Президента є, інші кажуть, що їх немає. Так є ці висновки чи їх немає, і наскільки вони вичерпні?
М.О.: Необхідно внести ясність і вона полягає в тому, що на законопроект Президента, ухвалений в першому читанні, висновку Венеціанської комісії немає, оскільки цей проект закону до Венеціанської комісії не подавався. Та, власне, якби він і був поданий, то в такий короткий період висновок об'єктивно підготовлений бути не міг. Натомість, є висновки Венеціанської комісії на проект попереднього закону про статус суддів та судоустрій, який перебував в парламенті. Але цей закон з розгляду Ради знятий. Тому можна говорити, що висновки Венеціанської комісії щодо президентського законопроекту є лише умовно, якщо ті чи інші положення законопроекту перейшли з закону про статус суддів та судоустрій в новий закон. Іншими словами, формально юридично висновків Венеціанської комісії на президентський законопроект немає.
Втім, представник України в Венеціанській комісії Марина Ставнійчук запевнила, що комісія може в стислий термін розглянути цей документ. Проте відомо, що зараз літо і Венеціанська комісія збереться знову не раніше вересня. Тобто, тоді з'явиться і офіційний висновок комісії, якщо буде відповідний запит з України або органів Ради Європи.
РБК-Україна: З точки зору юридично-процесуальної та репутаційної, наскільки критично для нашої країни, якщо Венеціанська комісія не зробить своїх висновків по цьому документу?
М.О.: Документ, вважаю, Венеціанську комісію за своїм змістом, в основному, може вдовольнити, оскільки переважна частина новацій, які містить закон, не з'явились зненацька. Вони достатньо багато обговорювались і за часів, коли я був міністром юстиції та очолював Національну комісію із зміцнення демократії та утвердження верховенства права. Ці новації були предметом дискусії в профільному парламентському комітеті під час обговорення старої редакції законопроекту, в тому числі - і на парламентських слуханнях з судової реформи. І ці ж положення були предметами попередніх висновків Венеціанської комісії. Тому, в цілому висновок комісії може бути позитивним.
Проте, в перехідних положеннях законопроекту вказано, що новий порядок формування ВРЮ, поширюються лише на тих членів ВРЮ, який заступлять до своїх повноважень після припинення повноважень чинних членів ВРЮ. А каденція цього складу ВРЮ розпочалась нещодавно і, відповідно, закінчиться лише в 2016 р. Таким чином, маємо ситуацію, коли розширивши повноваження ВРЮ та посиливши її вплив на судову гілку влади, сама ВРЮ не буде належно представлена суддівським корпусом. Таким чином, виникли обставини, коли виконавча влада та суміжні з нею інститути мають абсолютну більшість у ВРЮ, і відтак створюються передумови для можливого впливу на суддівський корпус окремими членами ВРЮ, та й власне, самого органу.
Існує певне застереження щодо того, що сьогодні може виникнути залежність судової системи від виконавчої влади, оскільки скорочується обов'язкова конституційна і інституційна дистанція між гілками влади.
Добре відомо, що залежний суд куди гірший, аніж відсутність будь-якого суду. Адже залежний суд - це найгірша форма його дистрофії. Не дарма ж цивілізований світ століттями творив саме незалежний суд. І перша вимога до формування судової гілки влади - незалежність. Вже потім - справедливий, неупереджений, об'єктивний. Але спочатку - незалежний.
Інші ж положення в президентському законі є корисними для судової влади. Хоч і залишаються дискусійними питання ролі Верховного суду України, доцільності утворення Вищого суду з кримінальних і цивільних справ тощо. Тому судову реформу неможливо оцінити лише як позитивну або лише як негативну. Це саме той випадок, коли не можна разом з водою виплеснути дитину. Україна більше чотирьох років на рівні кращих спеціалістів опрацьовувала різні форми, методи, механізми вдосконалення правосуддя. Але не було політичної волі, щоб законодавчо закріпити ці зміни. Тепер, здається, така політична воля є. Але є і стурбованість тими окремими положеннями, про які я говорив.
РБК-Україна: У ВРЮ сидять щонайменше дві людини, лояльні до Віктора Януковича - заступник голови Адміністрації Президента Андрій Портнов та очільник СБУ Валерій Хорошковський. І які можуть бути гарантії, що, наприклад, ці люди, перебуваючи у складі ВРЮ й маючи великий вплив на судову гілку влади, погодяться з тим, аби бути позбавленими цього впливу?
М.О.: Це лише підтверджує тезу про необхідність реформування судової гілки влади та формування органів конституційної юрисдикції у спосіб, що забезпечує незалежність судів та суддів - задля балансу гілок влади. І невипадково Конституція та чинне законодавство в розвинених країнах та правова практика не оперують такими сентенціями «чия це людина», а чіткими принципами формування, що унеможливлюють використання інструментів впливу на судову систему, бо більшість складу таких органів формується суддівським товариством. Інші принципи формування цих органів є, за суттю своєю, шкідливими.
РБК-Україна: Чи погоджується з Вашою думкою чинний міністр юстиції Олександр Лавринович?
М.О.: Я вже говорив, що робоча група під головуванням О.Лавриновича не вносила пакету пропозицій щодо внесення змін до Конституції. Принаймні, публічно це не звучало.
РБК-Україна: Ви кажете про розвинені правові системи. Але ми живемо в недорозвиненій системі, як правовій, так і політичній. В нашій країні немає системних ідей, а є виключно персоналії. І в процесі, який зараз є, знову постає протистояння двох фігур - Сергія Ківалова та голови ВСУ Василя Онопенка, але аж ніяк не системних поглядів.
М.О.: Очевидно, що принципи правової держави, задекларовані нашою Конституцією, і процеси, які відбувались, вели нас до інституціонального розуміння влади з точки зору принципів її побудови та механізмів дій - розмежування повноважень гілок влади та дотримання їх балансів.
Приклад: закон про регламент та відповідне рішення Конституційного суду України (КСУ), які перетворили парламент в корпорацію окремо взятих депутатів та їх груп. По суті відбулась депарламентаризація Верховної Ради. Бо Рада перестає бути місцем для діалогу/опонування політичних сил, які були суб'єктами виборчого процесу. І найголовніше - це веде до втрати ідентифікації суб'єктів політичної відповідальності, якими за Конституцією є політичні партії (блоки), що утворили фракції. Адже, за Основним законом, суб'єктом державотворення є не депутат, а фракція. Так, депутат є суб'єктом законодавчої ініціативи, а творення уряду, зокрема, право формування виконавчої влади, надано не окремим депутатам, а фракціям, що утворили коаліцію.
Тому сумнозвісне рішення КСУ та закон про регламент, по суті, ведуть до деінституціоналізації парламенту, звуження його інституційної ролі.
РБК-Україна: Тобто, ми маємо справу не лише з деінституціоналізацією окремих інститутів влади, але і її персоналізацією.
М.О.: Наразі ж суспільством мають керувати не особистості, а закони і інститути.
РБК-Україна: Уточню. Деінституалізація - як деспотизація.
М.О.: Я б сказав м'якше. Саме персоналізація: «А що з цього приводу думає ця чи інша особа? А як хтось на щось відреагує?». Ми все ще не мислимо категоріями інститутів влади.
Справа в тому, що держава не може бути зведена до вертикалі влади. Вертикаль може бути позитивом, але сама по собі вертикалізація влади без правових реформ в суспільстві повертає нас до позитивістського розуміння держави. А насправді держава - це громадяни, суди і парламент, під контролем яких діє виконавча влада. І без внесення змін до Конституції, без трансформації практик ми не зможемо євростандартизувати країну.
РБК-Україна: Деяким чином з цього ж напрямку, схоже, і заяви нардепа Болдирєва про те, що Україна не зможе виплутатись з кризи, доки не віддасть свої західні регіоні Польщі.
М.О.: Після таких заяв треба здавати депутатський мандат, не чекаючи ніяких формальних підстав. Крім того, такі заяви мають аналізувати ті, хто повинні контролювати цілісність країни, бо будь-які заклики до порушення територіальної цілісності підпадають під кримінальну відповідальність, вони є злочином, який переслідується державою. Такі заклики - наслідки деформації свідомості, в тому числі - в розумінні ролі держави і її завдань, державоутворюючих чинників.
РБК-Україна: Уточнююче запитання по державоутворюючим чинникам. За існуючою неофіційною інформацією, Президент мав зустріч з першими особами судової гілки влади, на якій дав зрозуміти, що судді мають ставати на бік державних структур в спорах, зокрема, з суб'єктами підприємництва. Ви щось можете розповісти про цю зустріч?
М.О.: Я знаю, що глава держави дійсно мав зустріч з чільниками судової системи. Проте, не можу сказати, який саме був рівень представництва та якою була тема розмови.
Тим не менш, хочу нагадати, що ст. 3 Конституції визнає, що права і свободи людини визначають зміст і спрямованість держави. Це означає, що всі ті, хто наділений владою, мають керуватися саме цією конституційною формулою, яка визначає суть діяльності всіх державних інститутів, в тому числі - і судів. Тому, за визначенням, не може бути нарад, зустрічей, на яких встановлюватимуть пріоритети чи порядок пріоритетів, якими керується суд чи суддя. Перед законом всі є рівними. Маю надію, що цей конституційний імператив залишиться конструюючою силою всієї держави.
РБК-Україна: Але ми вже мали в цьому році дуже яскравий приклад того, як можна не звертати уваги на конституційні імперативи, а саме - відміну парламентом постанови про проведення чергових виборів до місцевих рад всіх рівнів. І зараз точаться балачки, коли призначати ці вибори - чи то в поточному році, чи то весною наступного. З точки зору Основного закону, чи можуть місцеві вибори відбутись наступного року?
М.О.: Це прояв делегітимізації правового поля. Так, формально є закони, і органи діють в їх рамках. Але закон, окрім ознак легальності, має ще й ознаки легітимності, що має на увазі його відповідність актам вищої юридичної сили - Конституції та самій конституційній доктрині, яка визначає межі та природу правового, зокрема - законодавчого поля в державі.
В цій площині - для прикладу - закон про всеукраїнський референдум, що передбачає можливість скасувального референдуму в т.ч. - щодо конституційного закону.
РБК-Україна: Коли закон не відповідає Конституції, з точки зору здорового глузду, як цей закон може бути легітимним?
М.О.: Він є легальним, оскільки всі формальні ознаки - процедура прийняття та набуття чинності - збережені. Контроль легітимності - справа конституційної юстиції... В цьому ж ряду знаходиться і постанова Верховної Ради про скасування місцевих виборів. Адже наявність місцевого самоврядування та оновлюваність місцевих Рад і голів гарантується Основним законом. І право громадян обирати та бути обраними до місцевих рад надано не парламентом, а Конституцією. Обов'язок парламенту - неухильно виконувати цю норму, обслуговувати це право народу...
РБК-Україна:... який є єдиним джерелом влади.
М.О.: Інституційна воля народу викладена в Конституції й зобов'язує владні структури виконувати їх функції виключно в спосіб, визначений Конституцією та законами! Це по-перше.
По-друге. Очевидно, що постанова про проведення виборів місцевих рад та голів, яка була відмінена парламентом, була конституційною лише в частині виборів голів, повноваження яких - чотири роки. А повноваження місцевих рад всіх рівнів є п'ятирічними і на цей час ці повноваження ще не сплинули. Тому рішення про проведення виборів місцевих рад було політичним, і щойно політична доцільність такого рішення вичерпалась - постанову було відмінено. Така ерозія конституційного правового поля, що проявляє себе як тенденція, може привести нас до стану, коли буде надзвичайно складно дати ладу в державі, не використовуючи інструменти, несумісні з конституційними імперативами.
Щодо Вашого питання про конституційну дату місцевих виборів, то є очевидним, принаймні для мене, що вибори рад всіх рівнів мають відбутись 29 травня 2011 р. Тобто, за сплином терміну їх повноважень. Що стосується голів сільських, селищних та міських - конституційна дата вже пропущена. І при визначенні цієї дати парламент буде керуватись доцільністю. Можливо, вибори сільських, селищних та міських голів и вибори депутатів місцевих рад будуть поєднані з метою синхронізації - після внесення відповідних змін до Конституції.
Але Рада має змінити й виборче законодавство, бо практика закритих списків на місцевих виборах себе не виправдала - місцеві ради перетворились на політичні корпорації, які досить часто нічого спільного з інтересами громад не мають. Крім того, має трансформуватись сама система місцевого самоврядування, яка б наповнила місцеве самоврядування реальними матеріально-фінансовими ресурсами, перетворила органи місцевого самоврядування на повновладні і відповідальні представницькі органи.
Відтак, парламент мав би виконати триєдине завдання - призначити конституційну дату виборів, змінити виборче законодавство і внести зміни до відповідного розділу Конституції. За умови виконання цих трьох завдань, можна говорити про реальні зміни у системі місцевого самоврядування, його ефективності і виконання їх конституційних функцій, як це передбачено Європейською хартією про місцеве самоврядування.
РБК-Україна: Але внесення змін до Конституції вимагає 300 голосів в парламенті, яких немає.
М.О.: Коли справа, що торкається реального покращення суспільних відносин, ініційована 150 депутатами або Президентом, то зміни мають бути підтримані всіма депутатами.
РБК-Україна: А як Ви прокоментуєте законопроект про внесення змін до закону про столицю України, яким передбачається анулювання посади мера Києва?
М.О.: Такого законопроекту, як зареєстрованої ініціативи, ще немає. Є лише розмови про цей документ. Зверну увагу на те, що конституційна норма вказує про особливості регулювання місцевого самоврядування в Києві лише окремим законом, але аж ніяк його не заперечує. Тому що самоврядування гарантується Конституцією на території всієї України.
Очевидно, ми маємо десовєтізувати формулу місцевого самоврядування в Києві і Севастополі. Як у всіх європейських столицях громадяни і надалі мають обирати свого голову (мера). Можливо, в два тури. Очевидно, що спроби обійти конституційний імператив і позбавити киян права безпосередньо обирати собі мера, не знайдуть підтримки. Я маю на увазі і пропозиції щодо обрання мера Київрадою, чи то ідею окрім мера мати ще й представника виконавчої гілки влади в особі голови КМДА. Формула місцевого самоврядування по всій країні має бути єдиною та будуватись на загальних принципах.
РБК-Україна: В умовах корозії конституційного поля можливі будь-які кульбіти з боку законодавчої думки. Що може зробити громада Києва, якщо все ж таки її позбавлять права обирати собі мера?
М.О.: Громаді варто провести референдум.
РБК-Україна: Але референдум неможливий без відповідної візи діючого мера.
М.О.: Проведення місцевого консультативного референдуму за умови, що будуть внесені зміни в законодавство, на якому кияни висловлять свою думку щодо можливих змін до закону про столицю, стане важливим аргументом для правлячої більшості. І ігнорувати позицію чотирьохмільйонного міста Раді буде надзвичайно складно, особливо в контексті очікуваних місцевих виборів.
РБК-Україна: Якщо раптом відбудуться позачергові вибори до Київради та мера столиці, «Наша Україна» прийматиме в них участь? Ви вже визначились з кандидатом на посаду міського голови?
М.О.: Провідні політичні сили обов'язково приймуть участь у виборах мера Києва. Більш того, право на висування кандидатури на посаду мера мають не лише політичні партії, адже допускається самовисування. Як я заявляв раніше, не виключаю своєї участі у виборах мера.
Спілкувався Антон Подлуцький
