Власними силами: як МОЗ планує реформувати закупівлі ліків

Найближчим часом в Україні буде проведена нова реформа закупівель ліків за кошти держбюджету. Якщо зараз для нашої країни медикаменти закуповували міжнародні організації, то з весни держава повинна повернути цю функцію МОЗ. Втім, відомство не має наміру займатися закупівлями і створило для цих цілей нове національне агентство – держпідприємство "Медичні закупівлі України". В деталях реформи розбиралося РБК-Україна.

Спадщина міжнародних організацій

У кінці жовтня Міністерство охорони здоров'я зареєструвало нове державне підприємство "Медичні закупівлі України". Це - закупівельне агентство, яке буде купувати ліки для країни за кошти держбюджету.

У 2015 році Верховна рада прийняла закон, згідно з яким Україна передала функції закупівель ліків міжнародним організаціям до весни 2019 року. Але в МОЗ повертати собі ці повноваження не мають наміру. У відомстві пояснюють, що міністерство повинно формувати політику у сфері охорони здоров'я та затверджувати правила роботи в галузі, а не займатися закупівлями ліків. "Закупівлі - це діяльність, якою повинні займатися професіонали відповідної кваліфікації", - вважають у МОЗ.

Нагадаємо, у 2015 році МОЗ вибрав три структури - ПРООН, Crown Agents і ЮНІСЕФ, і передав їм функції по закупівлі ліків. У цьому році вони повинні закупити для України медикаментів на шість мільярдів гривень. У прес-службі МОЗ запевнили, що завдяки закупівлям через міжнародні організації зараз 70% ліків купуються безпосередньо у іноземних виробників без переплат дистриб'юторам і корупційних "відкатів".

Але передача цих повноважень міжнародним організаціям супроводжувалася іншою проблемою. Довгий бюрократичний процес узгодження найменувань ліків, що підлягають закупівлі, призвів до того, що протягом 2015-2017 років МОЗ підписував договори з міжнародними організаціями не на початку, а у другій половині року. Упродовж трьох років закупівлі за гроші держбюджета певних років переносилися на наступний період. Тільки у цьому році підписати договори з "міжнародниками" на закупівлю медикаментів вдалося у кінці квітня.

"Передача закупівель міжнародним організаціям - це як швидка допомога потерпілому. Її неможливо надавати багато років поспіль. Тому кожна країна повинна створювати своє власне закупівельне агентство, яке буде централізовано закуповувати ліки", - пояснив РБК-Україна перший заступник міністра економічного розвитку і торгівлі Максим Нефьодов.

У МОЗ також вважають, що створення спеціалізованого агентства фактично – антикорупційна міра, оскільки при такій схемі роботи функції формування замовлення і здійснення закупівель будуть розділені. Першим буде займатися міністерство, а проводити закупівлі – нове держпідприємство.

"Метою роботи агентства є закупівля якісних лікарських засобів та медичних виробів за найнижчими цінами, а також забезпечення можливості робити закупівлі на регіональному рівні за оптовими цінами, за якими закуповує держава централізовано. Ми повинні забезпечити максимально можливу кількість ліків і медичних виробів належної якості за гроші платників податків", - заявили у відомстві.

Контроль над новим державним підприємством буде здійснювати незалежна наглядова рада. До її складу увійдуть представники державних органів, міжнародних, пацієнтських та антикорупційних громадських організацій. У МОЗ розраховують сформувати наглядову раду протягом півроку. Що стосується менеджменту закупівельного агентства, то поки Моз призначив виконуючим обов'язки директора ДП Віктора Нестулю. У прес-службі МОЗ виданню уточнили, що він призначений на цю посаду до підбиття підсумків конкурсу на посаду керівника ДП. Сам Нестуля спілкуватися з РБК-Україна відмовився.

Передбачається, що в найближчий рік ДП "Медичні закупівлі України" буде проводити пілотні закупівлі ліків та медичних засобів за кошти Глобального фонду – міжнародної організації, яка займається боротьбою з ВІЛ-інфекцією/СНІДом, туберкульозом, малярією. Вже у листопаді будуть оголошені тендери на закупівлю препаратів для профілактики і лікування опортуністичних інфекцій (захворювання, які вражають організм людини з ослабленим імунітетом, наприклад, у пацієнтів з ВІЛ-інфекцією/СНІДом, - ред.), медикаментів для лікування побічних реакцій на протитуберкульозні препарати, швидких тестів на гепатит С. На початку наступного року планується оголосити про закупівлі нескладного медобладнання.

Протягом 2019-2020 років ДП буде розширювати портфель закупівель і згодом замінить у цій сфері міжнародні організації. Це означає, що в майбутньому "Медичні закупівлі України" будуть купувати за кошти держбюджету патентовані дорогі ліки і препарати зі стратегічних програм, приміром, до них належать закупівлі вакцин, ліків для лікування інфекційних захворювань і т.д.

За словами державного уповноваженого АМКУ Світлани Панаіотіді (курує фармацевтику у комітеті), ДП буде закуповувати ліки за гроші держбюджету виключно через систему ProZorro. Але закупівля ліків за бюджетні кошти буде не єдиною функцією нового агентства. Компанія також зосередиться на закупівлі препаратів, необхідних в регіонах.

У МОЗ розповіли, що якщо лікарням у різних регіонах необхідно буде закупити, наприклад, парацетамол, ДП зможе підготувати спільну об'єднану заявку і отримати найкращу цінову пропозицію. Як правило, постачальники препаратів у разі одноразового великого обсягу закупівлі погоджуються на більш низьку ціну. Після того, як держпідприємство закупить препарат, місцеві лікарні повинні будуть викупити весь замовлений ними парацетамол. "Централізація закупівель – це правильний шлях. За рахунок цього досягається ефект масштабу – постачальники дають хорошу знижку при оформленні одного великого контракту замість тисячі маленьких", – уточнив Максим Нефьодов.

За схожим принципом будуть працювати "рамкові" закупівлі ліків, до яких держпідприємство планує приступити до 2019 року. Суть такого виду закупівель в наступному: якщо, приміром, різні заклади охорони здоров'я щорічно закуповують рентген-плівку, то на базі нового держпідприємства може бути підготовлено рамкову угоду, учасниками якого стануть певні медустанови і постачальники цієї плівки. Така угода буде діяти протягом кількох років і скасує необхідність щорічно проводити торги. А за рахунок більшого гарантованого обсягу закупівель лікарні отримають кращі ціни.

Закупівельне агентство запустить електронний каталог ліків у форматі онлайн-магазину в системі ProZorro. Це дозволить медустановам самостійно вибирати і купувати медикаменти, не витрачаючи час на бюрократичні процедури. За словами Нефьодова, вартість препаратів в каталозі буде формуватися, виходячи з цін, за якими агентство укладає угоди з постачальниками, які запропонували найнижчі ціни.

"Якщо в рамковій угоді вказується обсяг і ціна закупівлі, то при закупівлі ліків через електронні каталоги, ціни будуть постійно змінюватись. Крім того, постачальники повинні бути постійно готовими поставити той чи інший обсяг медикаментів", - пояснив він. Чиновник також уточнив, що створення і наповнення електронних каталогів вимагатиме серйозної організаційної роботи. "Головне завдання - підготувати до цього саму систему ProZorro, над чим ми працюємо разом", - зазначив Максим Нефьодов.

Ризики для нового закупника

Втім, незважаючи на плани МОЗ, у 2019 році Україна може зіткнутися з проблемою при закупівлі ліків. Адже чинний закон визначає, що міжнародні організації можуть закуповувати для країни медикаменти лише до кінця першого кварталу наступного року. У той же час, з відповідей МОЗ на питання РБК-Україна випливає, що в 2019 році держпідприємству "Медичні закупівлі України" ще не будуть передані всі функції з придбання ліків за бюджетні кошти. У відомстві стверджують, що закупівельне агентство зможе повноцінно функціонувати тільки з 2020 року.

Яким чином будуть закуповуватися ліки для країни у другому-четвертому кварталі наступного року, в МОЗ РБК-Україна чітко так і не пояснили. "Щоб пацієнти вчасно отримували необхідні лікарські засоби, і процес постачання препаратів був безперервним, ДП "Медичні закупівлі України" буде поступово переймати практики, напрацьовані міжнародними партнерами, - повідомила виданню прес-служба МОЗ. - Очікується тісна взаємодія ДП з міжнародними організаціями для збереження безперервності поставок якісних лікарських засобів і медичних виробів під час перехідного періоду, в тому числі у другому-четвертому кварталі 2019 року".

МОЗ уточнив, що зараз веде переговори з усіма причетними до процесу сторонами, щоб уникнути перерви в закупівлі ліків для країни.

"Швидше за все, у МОЗ розглядають кілька можливих сценаріїв", - вважає партнер юридичної фірми Danevych.Law Борис Даневич (спеціалізується на фармацевтиці). За його словами, одним з варіантів виходу з ситуації наступного року могли б стати швидкі закупівлі медикаментів за гроші держбюджету-2019 протягом першого кварталу за допомогою міжнародних організацій. "Але практика показує, що неможливо повністю провести всі процедури за три місяці. Тому, думаю, що як МОЗ, так і Кабмін спрямує всі зусилля на те, щоб забезпечити прийняття необхідних змін до законодавства", - упевнений експерт.

Втім, обмеженість в термінах – це далеко не єдина проблема, з якою може зіткнутися МОЗ при переході до нової системи закупівель препаратів. Зокрема, за словами Бориса Даневича, згідно із законодавством, міжнародні організації могли проводити закупівлі ліків за власними процедурами. У той час як нове ДП у своїй роботі буде обмежена необхідністю проводити тендери.

"На відміну від українського закупника, міжнародні організації можуть шукати постачальників препаратів на зовнішніх ринках за оптимальними цінами, а не тільки тут в Україні. А "Медичні закупівлі України" поки будуть стикатися з тими ж проблемами, що й інші розпорядники бюджетних коштів, які проводять тендери в Україні. По суті, буде та ж історія, що і з централізованими закупівлями МОЗ до 2016 року", - вважає юрист.

Світлана Панаіотіді прогнозує, що впливати на роботу ДП "Медичні закупівлі України" будуть і учасники тендерів, які зможуть подавати скарги в АМКУ. "Як відомо, на закупівлі ліків міжнародними організаціями не поширюється норма законодавства про те, що учасники тендерів можуть скаржитися в комітет на організатора або інших учасників тендерів, - каже вона. - Після того, як закупівлі ліків перейдуть у функції "Медичних закупівель України", ця норма перестане діяти".

Світлана Панаіотіді впевнена, що цією нормою будуть масово користуватися фармкомпанії, які до 2015 року брали активну участь у тендерах МОЗ.

В результаті, за її словами, недобросовісні фармпочальники, щоб затягувати проведення закупівель, можуть почати масово скаржитися в АМКУ, і в Комітеті не зможуть нічого зробити, адже таке право їм дає закон. "Якщо, наприклад, збільшать вартість подачі скарги і внесуть зміни в закон "Про публічні закупівлі", а відповідний законопроект зараз у Верховній раді, така проблема частково може бути знята", - говорить вона.

Крім того, перехід на закупівлі ліків національним закупівельними агентством загрожує звуженням асортименту медикаментів. Борис Даневич пояснює, що конкурсні процедури будуть, фактично, відкриті тільки для компаній-резидентів. "З тендерів "випадуть" іноземні виробники, які не мають дочірніх торгуючих компаній в Україні, але які зараз постачають свої ліки безпосередньо міжнародним організаціям. Ці компанії готові постачати ліки за валюту, а "Медичні закупівлі України" будуть поки сильно обмежені у тому, щоб виходити за рамки розрахунків у гривні", - пояснив юрист.

Але і на цьому перелік труднощів для роботи нового національного закупівельного агентства не закінчується. "Чинний закон про передачу закупівель ліків міжнародним організаціям звільняє придбання медикаментів від семивідсоткового ПДВ, і дозволяє закупівлю незареєстрованих препаратів в Україні з умовою їх подальшої реєстрації за спеціальною спрощеною процедурою. Останнє, очевидно, розширювало перелік можливих учасників закупівель та сприяло пошуку найкращої ціни. Без змін у законодавство всього цього не буде у "Медичних закупівель України", - говорить Даневич.

На його думку, якщо Верховна рада не прийме окремий закон про звільнення закупівель ліків за кошти держбюджету від сплати ПДВ, то МОЗ буде змушений закуповувати менше препаратів, ніж зараз міжнародні організації.