Імперативний PR імені Гройсмана
В. Гройсман
Ініціатива спікера Верховної Ради Володимира Гройсмана щодо імперативного мандату нежиттєздатна - ні з правової точки зору, ні з точки зору здорового глузду.
Спікер Верховної Ради Володимир Гройсман пропонує позбавляти мандата тих депутатів, які намагаються змінити свою політичну орієнтацію. Такі нововведення стосовно і списочників, і мажоритарників пропонує законопроект №2300 "Про внесення змін у деякі закони України про організацію роботи Верховної Ради України" від 4 березня 2015 року, внесений головою ВР.
Імперативні лижі
Зокрема, законопроект пропонує нову редакцію п. 4 статті 59 Регламенту ВР, щоб позбавляти депутатського мандата тих парламентарів, хто після обрання в Раду:
- відмовляється входити до складу фракції тієї політичної партії, яка включила його в свій передвиборчий список, або висунула по округу;
- за особистою ініціативою виходить зі складу "рідної" фракції.
Спікер пропонує, щоб у кожному з двох випадків мандат такого народного обранця припинявся достроково, а рішення про позбавлення повноважень брав вищий керівний орган політичної партії або блоку партій, які висунули політика в депутати.
Тобто, мова йде про реанімацію такого поняття як "імперативний мандат", де-юре діяв в політичній практиці з 2006 по 2010 роки, коли Україна функціонувала за правилами парламентсько-президентської республіки в перший раз. А безпосередній інформаційний і політичний привід - це скандал навколо виключення Сергія Мельничука з фракції Радикальної партії Олега Ляшка з подальшою бійкою між народним обранцем і Ляшком.
Якщо вже ставити за мету охопити всі варіанти, то Гройсман не врахував випадку, коли керівники відмовляються приймати новообраного депутата до складу своєї фракції. А така ситуація може виникнути. Хоча, може бути, такі тонкощі і не потрібні. Адже вивчення питання свідчить, що імперативний мандат - це лижі, які не поїдуть по асфальту. І ось чому.
Майже однозначно
Аналіз законодавства західних демократій показує, що імперативний мандат - нехарактерна практика для країн Заходу. А якщо ще конкретніше, то Конституції західних держав, як правило, містять пряму заборону на примусове позбавлення депутатського мандату.
Наприклад, Основний закон ФРН, крім прямої заборони, містить аргументацію, чому імперативний мандат забороняється: "Депутати німецького Бундестагу обираються загальними, вільними, рівними і таємними виборами. Вони є представниками усього народу, не пов'язані наказами чи вказівками і підкоряються лише своїй совісті" (ст. 38).
Автори Конституції Франції просто закріпили пряму заборону імперативного мандата, без всяких пояснень: "будь-який імперативний мандат недійсний" (ст. 27).
Ст. 67 Конституції Іспанії говорить: "Члени Генеральних кортесів не пов'язані імперативним мандатом".
Аналогічну норму містить і Конституція Італії: "Кожний член парламенту представляє націю і виконує свої функції без зобов'язального мандата" (ст. 67).
Якщо ж розглядати питання в площині теорії конституційного права, то імперативний мандат суперечить одному з наріжних каменів демократії - принципу народного представництва. У конституційному праві вважається, що будь-який депутат парламенту - це представник не лише тих виборців, хто віддав за нього свій голос, чи виборців свого округу - а виразник інтересів всіх громадян своєї країни.
Дійсно, коли депутат голосує за проект закону або постанови, то в підсумку парламент приймає законодавчі акти, обов'язкові для всіх громадян України (а також які перебувають на території країни іноземців та осіб без громадянства). Виходить, що депутат, навіть якщо його обрали мінімальною кількістю голосів у самому маленькому окрузі України, представляє інтереси не свого партійного списку чи виборців свого округу (і навіть не виборців усієї країни), а інтереси всіх громадян і навіть жителів своєї держави.
Тому у світовій практиці імперативний мандат - це не правило, а рідкісний виняток. Країни, де імперативний мандат закріплений в Конституції та законах можна розділити на дві групи.
Група №1 - це соціалістичні держави, такі, як В'єтнам, Китай, КНДР і Куба.
Група №2 - країни третього світу в особі Нігерії, Індії та Вануату.
Але і тут, як свідчить популярний мем, "не все так однозначно". Наприклад, в Індії депутат втратить свій статус, лише якщо зробить перехід з однієї партії в іншу, як свідчить 52 поправка до Конституції країни.
В Європі єдиний виняток - Португалія, де теж є аналогічна норма. Конституція Португалії свідчить, що депутати позбавляються своїх мандатів, якщо "стають членами іншої партії, від якої вони не балотувалися на виборах" (ст. 160, пункт с).
Тобто, приміром, навіть якщо депутат X залишиться у складі "рідної" фракції, але при цьому відмовиться від партійного квитка і вступить в іншу політичну партію, його належить позбавити статусу парламентаря. На мові конституційного права така заборона називається не імперативним, а партійним мандатом - коли закріплюється відповідальність парламентарія перед своєю партією, а не перед виборцями.
До речі, в Португалії є норма, яку виборці України на 100% підтримали б. Згідно Конституції Португалії, підставою для втрати депутатського мандата може стати злісне невідвідування засідань парламенту. А що таке злісне невідвідування визначає регламент, позначаючи, після якої кількості прогулів має слідувати покарання.
Якщо партія сказала "треба"
Практика демонструє - будь-яке правило впирається в процедуру його застосування. Законопроект Гройсмана пропонує закріпити, що "повноваження припиняються достроково на підставі закону за рішенням вищого керівного органу відповідної політичної партії (виборчого блоку політичних партій) з дня прийняття такого рішення".
На практиці це означає, що таке рішення буде приймати або партійний з'їзд (статути більшості партій закріплюють саме з'їзд в якості вищого керівного органу), або міжпартійний з'їзд блоку політичних партій. Тут, щоправда, спікер призабув, що чинне законодавство України не дозволяє передвиборчі блоки. Навіть такі бренди як "Блок Петра Порошенко" і "Опозиційний блок" насправді є політичними партіями, незважаючи на винесене в заголовок слово "блок".
Але така процедура суперечить не тільки законам України, але і загальноприйнятим принципам конституційного права. Чому так відбувається?
Отже, за фактом з'їзд буде приймати рішення припинити мандат конкретного депутата - за відмову вступити до складу своєї фракції або свавільний вихід. Виникає питання - яку юридичну силу має рішення партійного (міжпартійного) з'їзду? Рішення з'їзду є обов'язковим тільки для двох категорій:
- членів партії X;
- кандидатів, яких з'їзд включив у передвиборчий список (українські закони дозволяють включати в список і безпартійних - наприклад, "Опозиційний блок" - це безпартійні у своїй основній масі).
А ось на решту 40 з гаком мільйонів громадян України таке рішення не поширюється. Відповідно, і ніякої юридичної сили не має.
Ось тут і виникає суперечність - з одного боку, народний депутат України за своїм статусом є представником та уповноваженим українського народу у Верховній Раді (ст. 1 закону "Про статус народного депутата") і особою, уповноваженою на виконання функцій держави (ст. 2 закону україни "Про засади запобігання і протидії корупції").
З іншого боку, кілька сотень партійців "Блоку Петра Порошенко", "Батьківщини" або Радикальної партії etc можуть позбавити народного обранця, який приймає закони для всіх, його повноважень. Якщо ж, з урахуванням українських партійних реалій, коли з'їзд голосує в стилі комуністичного "одобрямс", то насправді таке рішення буде приймати Порошенко, Тимошенко, Ляшко або інший партійний бос разом з найближчим оточенням.
Та й що таке по своїй суті рішення партійного з'їзду? Це внутрішній адміністративний акт, обов'язковий тільки для членів партії, працівників партійної канцелярії та кандидатів передвиборчого списку.
Виходить, взяті на виборах голоси, популярність і авторитет, юридичний статус, присяга в залі Верховної Ради мають меншу юридичну силу в порівнянні з рішенням з'їзду якої-небудь партії. Виходить, що всі норми Конституції, конституційних законів і інших нормативних актів, що регулюють статус, повноваження народного депутата, порядок його роботи в парламенті і вплив на роботу Верховної Ради, будуть нівелюватися рішенням з'їзду, тобто адміністративним документом внутрішнього характеру.
Загалом, ініціатива спікера Гройсмана повернути імперативний мандат - це не більш ніж PR-акція з розрахунком потрапити у вечірні новини. І, звичайно ж, з розрахунком догодити виборцю, що традиційно заздрить "солодкому життю" депутатів ВР.
І, головне. з розрахунком, що норма про імперативний мандат все одно ніколи не побачить життя. Тому що, якщо Верховна Рада все ж таки проголосує проект, то його скасує Конституційний суд. Якщо ж руки КС не дійдуть, то імперативний мандат просто не буде функціонувати, як це було з 2006 по 2010 роки, коли де-юре такий мандат існував, а де-факто не функціонував.
