Гліб Бялий: "Феросплавники поставлять Мінекономрозвиток в патове положення"
РБК-Україна: Як Ви оцінюєте мотивування відмови МЕРТ на заяву УкрФА з проханням провести розслідування агресивного імпорту феросплавів в Україну?
Гліб Бялий: Відмова, в моєму розумінні, була за абсолютно формальними ознаками. Міністерство економічного розвитку і торгівлі повністю використало термін для вивчення скарги, навіть його дещо перевищило (на 10 днів).
Протягом зазначеного строку міністерство кілька разів зверталося до нас з проханнями про уточнення наданої інформації. Ми повністю вичерпно відповіли на всі питання МЕРТ. Після чого отримали відмову в проведенні розслідування агресивного імпорту феросплавів в Україну, який я називаю формальним.
Дотримуюся цієї точки зору, оскільки міністерство відмовило з тих причин, які вони також мали змогу з'ясувати у заявника скарги, - по аналогії з тими питаннями, які МЕРТ уточнював в ході вивчення скарги. Попросту кажучи, частину питань вони уточнили у нас, а частину - використовували як причину для відмови.
РБК-Україна: Вивчення тексту відмови МЕРТ змушує замислитися: вивчали чи в міністерстві профільний закон «Про застосування спеціальних заходів щодо імпорту до України»?
Гліб Бялий: У нас була дискусія з міністерством на цю тему. Дійсно, були нюанси в трактуваннях, в яких ми розійшлися. Наприклад, кого саме вважати національним товаровиробником? Крім того, у нас склалося враження, що в МЕРТ невірно визначили, які феросплавні підприємства Україна виробляли ті або інші види феросплавів в ті чи інші періоди часу.
Наша логіка була дуже проста: три вітчизняні феросплавні заводи, так чи інакше, є сукупністю виробників, що представляють більше 50% виробництва національної продукції. Тобто, відповідно до закону «Про застосування спеціальних заходів щодо імпорту до України» вони є національним товаровиробником. І, оскільки в законі йдеться про сукупність виробників у рамках поняття «національний товаровиробник», ми і надали всі дані сукупно.
Ми, як юристи, буквально виконали дух, норму і букву закону при подачі в МЕРТ документів щодо проведення розслідування проти імпорту феросплавів в Україну. Говориться в законі про сукупність? Будь ласка, отримайте всю сукупність.
Щодо періоду, через який міністерство вступило з нами в конфронтацію. Законом не передбачений конкретний період, за який потрібно надати дані щодо обсягів виробництва. І, зрозуміло, що для національного виробника збір інформації, аналіз цих даних - і час, і додаткові витрати.
Мінімальний термін, за який надається інформація - рік. Але не календарний рік, а 12 місяців, що пройшли до дати подачі документів місяців. Ми надали в МЕРТ відповідну інформацію.
Наданої інформації більше, ніж достатньо, щоб показати істотне зростання імпорту в Україну за останній час. 12 останніх календарних місяців, що передують подачі скарги, показали істотне зростання імпорту феросплавів в Україну - 114% (на момент подачі документів в МЕРТ і МКМТ)!
Але міністерство вирішило, що це недостатньо репрезентативний період і необхідно, на думку чиновників, надати інформацію за більший період. Міністерство так і не роз'яснило, за який саме більший період воно б хотіло бачити дані, чому зростання на 114% не є достатнім для усвідомлення хоча б загрози нанесення шкоди національному товаровиробнику. МЕРТ не надало жодного посилання на норму закону, якою воно керувалося при відмові в задоволенні скарги. Детально проаналізувавши підстави МЕРТ для відмови в проведенні розслідування масового імпорту феросплавів в Україну, ми порахували, що можемо оскаржити його в суді. Що було і зроблено.
Загалом, вивчивши відмову і знайшовши певні процесуальні невідповідності, ми звернулися до Окружного адміністративного суду Києва з відповідним позовом. Треба сказати, що процес розгляду нашого позову протікав вельми своєрідно. Суддя Амелехін порахував доцільним підключити в якості третіх осіб всі потенційно зацікавлені в імпорті феросплавів сторони. А це понад 100 імпортерів, які були підключені до судового процесу!
РБК-Україна: Це, напевно, рекорд за масовістю залучення в судовий процес зацікавлених сторін.
Гліб Бялий: Можливо. До речі, поштова розсилка документів, пов'язаних із судовим процесом, була покладена на нас, як на позивача, а це істотні додаткові витрати, особливо враховуючи те, що позивачем була неприбуткова організації - УкрФА, що працює в рамках скромного бюджету.
Ми звертали увагу судді на цей факт, але він все одно поклав на нас відповідальність всіх повідомити, всіх запросити, всім розіслати матеріали справи. Що ми і були змушені зробити.
Після чого, в ході досить тривалого судового процесу - було чотири або п'ять засідань - ми доводили свою позицію, намагаючись обгрунтувати формальність відмови МЕРТ в проведенні розслідування масового імпорту феросплавів. Ми неодноразово просили суд зобов'язати відповідача вказати ті норми законів, на підставі яких УкрФА було відмовлено в проведенні розслідування масового імпорту феросплавної продукції.
Це нормальна практика для будь-якого судового засідання. Якщо оскаржується дія якоїсь із сторін у справі, сторона повинна в підтримку своєї позиції послатися на норму закону, вказати конкретні статті закону. Тоді ми б розуміли логіку міністерства і логіку комісії з міжнародної торгівлі, знали б, що саме вплинуло на їх рішення.
Але, на жаль, конкретні норми закону нам не були названі. Відповідач проігнорував це прохання, а суд не наполіг на тому, щоб відповідач підкріпив нормами законодавства свої позиції. Після чого суд виніс рішення відмовити УкрФА в задоволенні позовних вимог.
Проаналізувавши ситуацію, що склалася, ми прийшли до висновку, що суд не вник в суть справи, не надав належні оцінки, у зв'язку з чим була підготовлена апеляційна скарга на рішення суду першої інстанції.
РБК-Україна: Ви застосовуєте до дій міністерства зважений термін «відмова з формальних причин».
Гліб Бялий: Як юрист, я не можу давати емоційну оцінку тим чи іншим діям. Намагаюся оцінювати їх з точки зору букви закону.
Давайте розглянемо ситуацію абстрактно від виробників феросплавів. Якийсь національний виробник, який знаходиться в дуже складній ситуації, в умовах зростаючого імпорту готує скаргу, відповідно до закону, подає в профільне міністерство.
Міністерство, розглядаючи скаргу, знаходить деякі залишилися не до кінця розкритими питання і звертається з цими питаннями до національного виробника, який відповідає на питання державного органу. Причому, надає вичерпні відповіді, сприймаючи відсутність інших додаткових питань, як факт отримання міністерством вичерпної інформації.
Адже цілком логічно, що якщо у міністерства, одна з основних функцій якого - захист національного виробника, залишилися питання по поданим УкрФА документам, то будьте ласкаві їх задати. Навіщо ж чекати до кінця строку відповіді на заяву УкрФА, а потім писати відмову, в якому зазначено, що УкрФА не надала якусь інформацію?! Не ідеальна позиція держоргану, погодьтеся.
Знову-таки, що стосується терміну, за який УкрФА надала інформацію. У нашому розумінні, цю інформацію повинні надавати всі сторони - як національні виробники, так і імпортери, споживачі феросплавної продукції. Але надавати не на стадії підготовки скарги та прийняття рішення про доцільність проведення або не проведення розслідування, а в ході самого розслідування безпосередньо.
Важливо, щоб всі розуміли - факт порушення розслідування не означає автоматичного закриття ринку продукції. Так, УкрФА, подаючи скаргу, просила і розраховувала на певну закриття ринку імпорту феросплавів, на підтримку національного товаровиробника за результатами розслідування. Але, за великим рахунком, УкрФА зверталася в МЕРТ і МКМТ з проханням розібратися з впливом агресивного зростання імпорту феросплавів на національного товаровиробника, на ситуацію на ринку Україні.
Якби міністерство провело розслідування, виклало б логіку своїх роздумів, і прийшов би до висновку, що цей колосальний ріст імпорту (188%, якщо порівнювати 2011 р. з 2010 р.) не завдає шкоди національній феросплавної промисловості, напевно, ми б погодилися. Якби це був би всебічний аналіз даних і фактів, наданих національним товаровиробником, споживачами, імпортерами, іншими зацікавленими особами. Замість усього цього нами було отримано відмову по суто формальних причин.
РБК-Україна: Можливо, в МЕРТ вишукали можливість застосувати формальний підхід, щоб не проводити розслідування?
Гліб Бялий: Для барвистості зауважу, що ситуацію, яку ми обговорюємо, можна порівняти з роботою якогось райвідділу міліції. Коли його співробітникам не хочеться щось розслідувати, вони пишуть відмову з формулюванням «Відмова за відсутності складу злочину». Хто стикався, наприклад, з крадіжкою мобільного телефону, знає цю ситуацію і відчуття постраждалої сторони, якій відмовили формально
Приблизно та ж ситуація простежується і в діях міністерства, який відмовив проводити розслідування з масового імпорту феросплавів. Факт є (агресивне зростання імпорту феросплавів до України), ми просимо - вивчіть його, будь ласка, дайте належну оцінку цьому факту. Зрештою, це змагальний процес, всі сторони повинні надати свою думку, позицію, факти, а міністерство, як арбітр, повинен їх вивчити і винести об'єктивне та обгрунтоване рішення.
Як юрист, я не виключаю, що, можливо, ми обрали не зовсім правильний час для подачі скарги. Я не економіст і не знаю, може бути, національні інтереси України в глобальному масштабі вимагають, щоб був дозволений імпорт феросплавної продукції в неконтрольованих обсягах. Це може бути пов'язано з характером споживання цієї продукції на ринку України, з іншими факторами.
Але саме для ретельного всебічного вивчення подібних питань і існує МЕРТ. Воно повинно пояснити національним виробникам, що в даній ситуації в масштабах економіки Україні введення мита не відповідає інтересам держави. Тому, вибачте, будь ласка, потерпіть, але ми зараз не вводимо мито на імпорт феросплавів, квоти за обсягами імпорту теж не вводимо. Оскільки на даний момент підтримка феросплавної галузі не є пріоритетом, пріоритет зміщений на інші галузі промисловості. Така позиція теж має право на життя, але за умови її об'єктивності. У нашому ж випадку не було ретельного всебічного вивчення ситуації з імпортом феросплавів в Україну. Тому я й кажу, що відмова була суто формальним.
Вельми цинічно, що після відмови МЕРТ проводить ряд нарад, на яких не без пафосу говорить про необхідність захисту національного товаровиробника на внутрішньому і зовнішньому ринках. Просить усіх виробників не бути байдужими, давати сигнали МЕРТ ще до виникнення критичних ситуацій, не допускати їх ескалації, підключати міністерство на ранніх стадіях... А де ж реальні дії по захисту?
РБК-Україна: Якщо справа дійде до розгляду в апеляційній інстанції, чи є у УкрФА юридичні перспективи виграти апеляційну інстанцію?
Гліб Бялий: Якщо суд візьметься глибоко і всебічно вивчити проблему, не застосовуючи суто формальний підхід, то перспективи є. Більш того, і особисто в мене досвід подібний досвід є, коли ми вигравали процеси проти МЕРТ, яке неправильно порахувало мито виробнику. Але, мені коштувало дуже великих сил привернути увагу суду настільки глибоко, щоб суд захотів вникнути в суть проблеми.
Я сподіваюся, що апеляційна інстанція більш серйозно підійде до питання про агресивний імпорті феросплавів, вивчить його всебічно, доведе до кінця наше прохання щодо того, щоб відповідачі надали законодавчо обгрунтоване підтвердження своїх дій.
Справа в тому, що за адміністративним кодексом тягар доведення лежить на відповідачеві. І, відповідно, держорган повинен довести, що він діяв в рамках закону, дати безпосередньо посилання на ті норми, якими він керувався. Якщо держорган у випадку з відмовою проводити розслідування проти масового імпорту феросплавів не може уявити норми, на підставі яких він діяв, значить, він діяв незаконно. Відповідно, дана дія МЕРТ має бути скасовано.
РБК-Україна: Чи правильна інформація про те, що найближчим часом УкрФА будуть подані три скарги по трьом видам феросплавів щодо порушення нових розслідувань з масового імпорту феросплавів?
Гліб Бялий: Наскільки мені відомо, дійсно готуються до подачі три скарги (за трьома видами феросплавної продукції). І, як я розумію, логіка підготовки цих скарг досить проста - врахувати всі зауваження МЕРТ, отримані за фактом вивчення першої скарги, усунути всі недоліки, на які посилалося міністерство, надати МЕРТ просто ідеальний документ. Таким чином, можна надзвичайно ускладнити міністерству завдання щодо відмови на таку скаргу УкрФА.
Хочу акцентувати увагу на наступному: є процес - оскаржування рішення суду першої інстанції щодо відмови в задоволенні позову УкрФА проти МЕРТ і МКМТ, тобто, незгоду з дією міністерства. Подачу трьох нових скарг можна розглядати, як формальну згоду з зауваженнями міністерства і проведення роботи над помилками.
Якщо УкрФА вдасться підготувати скарги, які повністю врахують всі зауваження МЕРТ і МКМТ, які були отримані раніше, і при цьому збережеться тенденція зростання імпорту за період, в який будуть подані скарги, то, гадаю, міністерству буде екстремально складно знайти причини для відмови в порушенні розслідувань щодо імпорту феросплавної продукції.
Іншими словами, МЕРТ не може надати аналогічні зауваження та причини для відмови, оскільки вони вже враховані. А якщо МЕРТ надасть нові причини для відмови, це буде означати, що МЕРТ не всебічно вивчило першу скаргу, що повинно бути використано в поточному процесі як аргумент.
Таким чином, або міністерство, відмовивши в задоволенні нових скарг, погіршить свою позицію в судовому процесі, або ж міністерство буде змушене порушувати розслідування і захищати національного товаровиробника не тільки в рамках проведених нарад. За великим рахунком, якщо УкрФА грамотно підготувала відповідні документи, то вона поставить МЕРТ в патовій положення - або визнати, що відмова в листопаді минулого року був незаконний, або порушити розслідування проти імпорту феросплавів.
Деталізуючи цю логіку, зазначу, якщо в держорган був поданий якийсь документ, до якого були зауваження, і цей документ подається повторно в той же орган, з урахуванням усіх раніше одержаних зауважень, то можна резюмувати, що інших зауважень немає. Відповідно, якщо скасовані зауваження, отримані в перший раз, то документ ідеальний - і держорган повинен провести відповідні дії.
Можу навести аналогічні приклади роботи Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку. Є широка практика, коли НКЦБФР відмовляє заявникам на підставі невідповідності пакетів документів чинному законодавству, надає зауваження емітентам, які, в свою чергу, виправляють і подають заново документи. У разі повного усунення зауважень, НКЦБФР виносить позитивне рішення. Це нормальна практика роботи держоргану - не відмовити, а допомогти. Держорган, який міститься на гроші платників податків, повинен допомагати цим платникам податків.
Подивимося, що у відповідь на нові скарги УкрФА заявить МЕРТ. За логікою, я вважаю, МЕРТ має порушити розслідування проти масового імпорту феросплавів в Україну. Якщо цього не станеться, то мені дуже цікаво буде подивитися на зміст і обгрунтування відмови. Я думаю, що у цієї відмови (теоретично можливого) буде ще більше підстав бути успішно оскарженим у судовому порядку.
РБК-Україна: Імпорт феросплавів до України зріс більш, ніж в два рази за рік. Чим керуються чиновники, що приймають рішення, не допомагати національному товаровиробнику. Яка практика в цивілізованих країнах?
Гліб Бялий: Щоб розібратися в ситуації, що склалася, якраз і необхідно провести розслідування. Адже неможливо розібратися на підставі однієї лише скарги УкрФА.
Скарга - це первинний крик про допомогу, своєрідний маячок для держорганів, що показує, що є проблема, в якій необхідно розібратися. Але суть справи можна тільки встановити в тільки ході розслідування. Як і зрозуміти: чи є потреба в застосуванні захисних заходів проти імпорту? Скарги складають менше 10% інформації, яку потрібно зібрати та вивчити в ході розслідування.
РБК-Україна: Як Ви думаєте, відмова в проведенні розслідування - це небажання чиновників завантажувати себе роботою? Або чиновники розуміють, що якщо вони почнуть проводити розслідування, то, виходячи з інтересів національного товаровиробника, складно буде не перешкодити імпорту феросплавів?
Гліб Бялий: Я виходжу з того, що всі люди за своєю природою переважно ліниві. Тому що, якщо говорити про другу причину, яку Ви назвали, це означає що ті, хто відмовляли в проведенні розслідування імпорту феросплавів, дуже глибоко розбираються в цій тематиці, прорахували ситуацію, і наперед знають, що якщо розслідування буде порушено, то результатом буде введення захисних заходів проти імпорту феросплавів. І чиновникам важко буде відмовитися від застосування зазначених захисних заходів.
Але це надмірно багатоходова комбінація. Міркувати по другому запропонованому Вами варіанту було б переоцінкою можливостей навіть серйозних аналітиків міністерства.
РБК-Україна: А якщо я Вас попрошу оцінити ситуацію не як юриста? Чому українські чиновники слабо захищають інтереси національних товаровиробників?
Гліб Бялий: Думаю, проблема в вічному конфлікті між виробником і споживачем. Теоретично можна довго дискутувати про те, що чиї інтереси повинні більше захищатися. Але в обговорюваному нами випадку важко говорити про захист інтересів національних споживачів.
Професіонали знають, що частка феросплавів в кінцевій вартості металургійної продукції невелика, максимум - 3%. Тому говорити про те, що, не впливаючи на імпорт феросплавів, держава захищає споживачів цієї продукції - меткомбінати - навряд чи варто. Шкода, що наноситься безконтрольним імпортом національним виробникам феросплавів, відчутно вище, ніж вигода від гіпотетичної захисту інтересів меткомбінатів.
Якщо національні інтереси Україні з макроекономічної точки зору дійсно не вимагають захисту від масового імпорту феросплавів, то у держави має бути мужність заявити про це саме за результатами розслідування. Зробити це обгрунтовано, мотивовано роз'яснивши, чому в даний момент не вживаються заходи щодо агресивного імпорту феросплавів в Україну.
Якби МЕРТ провело подібне розслідування і прийняв таке рішення, то це було б цивілізовано. Але держорган просто відмовлявся провести розслідування. Але хіба можна без всебічного вивчення питання прийняти обгрунтоване і об'єктивне рішення?
РБК-Україна: Чи існують які-небудь об'єктивні, описані цифрами критерії, відповідно до яких чиновники повинні приймати рішення про введення або не введення захисних заходів проти імпорту?
Гліб Бялий: На мою думку, доцільно відштовхуватися від світової практики: зростання імпорту більш ніж на 5% на рік розглядається як недружні дії по відношенню до національної економіки. В нашому випадку, зростання імпорту був 188% за рік. На тлі 5% - 188% виглядають категорично істотними. Я хотів би зрозуміти логіку людини, для якого зростання імпорту на 188% за рік є несуттєвими.
Теоретично припустимо, що адекватно зросло споживання такого товару, в нашому випадку - феросплавів. Запущені в роботу ще 10 металургійних заводів і українські феросплавники не здатні забезпечити попит на відповідну продукцію? Але у випадку з феросплавами спостерігається заміщення вітчизняної продукції імпортною в рамках того ж обсягу споживання. Отже, це кваліфікується як недружні дії імпортерів щодо національних виробників феросплавної продукції.
РБК-Україна: Як це виглядає на тлі того, що ставлення до українських товарів на зовнішніх ринках жорстке?
Гліб Бялий: Я б сказав - дуже жорстке. Думаю, це пов'язано з тим, що в інших країнах розслідують органи займають більш явно виражену протекціоністську позицію по відношенню до своїх виробників. Ми з цим стикалися не раз.
Навіть у такій зразково-демократичній країні як США при спілкуванні «без протоколу» співробітники Мінторгу США підтверджують, що їх головне завдання - захист національного товаровиробника. Позиція держорганів полягає у захисті національних інтересів. Хотілося б, щоб цю парадигму сповідували і вітчизняні державні органи.
Спілкувалась Галина Несвідоміна
Довідка
До 2009 р. частка імпорту феросплавної продукції в Україну не перевищувала 10% від загального ринку. Але з третього кварталу 2008 р. по третій квартал 2009 р. імпорт феросплавів виріс на 219%. Це сталося це на тлі скорочення споживання феросплавної продукції на 59%.
У 2011 р. стався черговий виток зростання імпорту феросплавів в Україну - за підсумками року частка імпортної продукції на вітчизняному ринку феросплавів склала 54,44%, а в 2010 р. вона склала 24,75%. Зростання обсягу імпорту феросплавів в Україну в 2011 р. в порівнянні з 2010 р. склав 188%.
13 жовтня 2011 р. УкрФА звернулася в МЕРТ із заявою про необхідність проведення об'єктивного і всебічного розслідування причин агресивного зростання імпорту феросплавів в Україну і дати їм відповідну оцінку, грунтуючись на дотриманні інтересів національного виробника. 23 листопада 2010 р. МКМТ відмовила в задоволенні скарги, вважаючи недоцільним порушення спеціального розслідування з даного питання.
14 грудня 2011 р. УкрФА подала до Окружного адміністративного суду Києва позов проти МЕРТ і МКМТ, оскарживши відмову почати спецрозслідування щодо масового імпорту феросплавів в Україну. Позов був розглянутий судом в січні 2012 р. Вимоги УкрФА задоволені не були.
Тим часом, агресивний імпорт феросплавів в Україну продовжився - зростання імпорту у першому кварталі 2012 р. порівняно з аналогічним періодом 2011 р. склав 27%.
6 червня 2012 р. УкрФА подала в МЕРТ і МКМТ чергову заяву «Про проведення спеціального розслідування щодо імпорту в Україну феросилікомарганцю». УкрФА просить МЕРТ і МКМТ відповідно до закону «Про застосування спеціальних заходів щодо імпорту в Україну» почати розслідування агресивного імпорту феросилікомарганцю в Україну. За результатами якого, з метою припинення нанесення шкоди вітчизняним виробникам феросплавів, вважає за доцільне застосувати спеціальні заходи щодо імпорту феросилікомарганцю в Україну терміном на чотири роки.
