Володимир Куренной: Процес децентралізації влади де-факто ще на старті

Володимир Куренной в Адміністрації Президента очолює департамент місцевого самоврядування та децентралізації. У минулому нардеп від УДАРу, політтехнолог і журналіст, зараз він держслужбовець. В інтерв'ю РБК-Україна Володимир Куренной розповів про хід реформи місцевого самоврядування, результати бюджетної децентралізації, а також про те, як АП вибудовує відносини з мерами міст і чи зберігається в Україні загроза сепаратизму.

Володимир Куренной в Адміністрації Президента очолює департамент місцевого самоврядування та децентралізації. У минулому нардеп від УДАРу, політтехнолог і журналіст, зараз він держслужбовець. В інтерв'ю РБК-Україна голова департаменту місцевого самоврядування і децентралізації АП Володимир Куренной розповів про хід реформи місцевого самоврядування, результати бюджетної децентралізації, а також про те, як АП вибудовує відносини з мерами міст і чи зберігається в Україні загроза сепаратизму.

РБК-Україна: Чим займається департамент місцевого самоврядування та децентралізації в АП?

Володимир Куренной: Департамент - структурний підрозділ Адміністрації Президента, а сама Адміністрація - орган, що забезпечує діяльність глави держави. Виходячи з цього, логічно відповісти на питання лаконічно: ми забезпечуємо діяльність Президента України в сфері децентралізації і місцевого самоврядування. Якщо ж розшифровувати, то ми відстежуємо як процес (децентралізацію влади на місцях), так і систему - допомагаємо такому інституту влади як Президент України здійснювати взаємодію з системою місцевого самоврядування.

РБК-Україна: Як надовго в наш лексикон увійшов термін децентралізація? Адже ще кілька років тому його застосування було раритетом.

Володимир Куренной: У деяких країнах Європи процес децентралізації проходив протягом 20-30 років і триває досі. Якщо ми візьмемо Польщу, яка побудувала одну з найбільш вдалих систем місцевого самоврядування, то він, фактично, почалася в 1991 р. і проходило не завжди гладко, а швидше хвилеподібно. Для фахівців і вчених, які розуміли, що потрібно робити, на першому етапі найбільш складно було переконати політиків у необхідності таких змін.

Вони це почали робити в 1991 р. за знаменитим круглим столом. Тоді молоді польські політики Валенса, Куронь, Міхнік, Мазовецький і так далі сприйняли необхідність, грубо кажучи, піти від тоталітарної системи всевладдя центру і віддати владу на "нижні поверхи", але набагато складніше було переконати в цьому польських комуністів, які взагалі не розуміли, навіщо кудись і комусь віддавати частину своєї влади.

Втім, полякам вдалося переконати і старий, і новий політикум почати реформи, які тривають досі. Окремі моменти шліфуються, ефективність різних структур досі аналізується. Так що термін прийшов в наш словниковий запас надовго.

РБК-Україна: У нас теж реформа тільки починається, чи не так?

Володимир Куренной: Ми робимо боязкий перший крок. Спроба почати реформу була ще в 2005 р., після першого Майдану. На жаль, вона не вдалася, в тому числі тому, що ініціатори реформи програли інформаційну війну і не змогли довести необхідність децентралізації не тільки суспільству, але й елітам.

РБК-Україна: Зараз цей проект нарешті запущений?

Володимир Куренной: Так, з прийняттям закону про об'єднання територіальних громад ми почали цей процес.

РБК-Україна: Скільки у нас всього вже створено громад?

Володимир Куренной: Поки ще дуже мало. На минулих виборах було обрано 159 рад об'єднаних громад. Але процес не зупинити - його поглиблення всього лише питання часу.

РБК-Україна: Чому реформа просувається так повільно?

Володимир Куренной: На мій погляд, проблема все та ж: поки що ми не змогли донести до широкої громадськості необхідність змін. Багато представників управлінської ланки в регіонах бояться цього процесу, оскільки не розуміють, до чого це веде, і не бачать себе в новій структурі влади. Не слід також забувати, що, наприклад, об'єднання або укрупнення громад проходить виключно на добровільній основі. Тобто, законодавець дав можливість представникам громад не поспішаючи зважити всі за і проти і прийняти відповідальне рішення, тому ми їдемо на шкоді, а не на эстон мартіні.

РБК-Україна: А яка основна мета створення об'єднаних громад? Що це дає громадянам?

Володимир Куренной: Головна вигода в тому, що громадянам надається можливість приймати рішення, які впливають на якість їх життя. Крім того створюються дієздатні органи місцевого самоврядування (ОМС), яким під силу втілити принцип субсидіарності - вирішення на місцях питань місцевої життя і володіння для цього необхідним фінансовим ресурсом.

Як я вже говорив, ми на самому початку шляху. Реформа ОМС тільки починається, процес децентралізації влади де-факто ще на старті. У нас все ще існує ряд законодавчих проблем у різних сферах, який не дає можливості говорити про те, що ми далеко просунулися. Є питання щодо формування бюджетів, є питання щодо розпорядження землею за межами населених пунктів, є питання старост і префектів, їх повноважень і статусів, є питання адміністрування процесу і його кадрового забезпечення.

РБК-Україна: Чи існує який-небудь план повної реалізації об'єднання громад? Коли воно закінчиться?

Володимир Куренной: На сьогоднішній день такого плану немає і бути не може. Процес носить добровільний характер. Ті плани, які затверджуються обласними радами, а потім Кабінетом Міністрів, носять рамковий характер. А вже в цих межах можуть відбуватися якісь низові ініціативи. І вони, до речі, з'являлися.

РБК-Україна: Які регіони лідирують за ентузіазму серед громадян?

Володимир Куренной: Досить успішно об'єднання проходить в Хмельницькій, Чернівецькій, Дніпропетровській областях. Взагалі, швидкість і глибина процесу залежать не тільки від наявності правової бази - вона є, відкритий шлюз. Багато що залежить від якості управлінської еліти. Якщо люди розуміють важливість, вони беруть і роблять. По ходу справи з'являються і проблеми. Наприклад, цілий ряд громад об'єднався не у відповідності з перспективними планами, а за власним розсудом, і зараз Мінрегіон вважає, що необхідно коригувати цю ситуацію.

РБК-Україна: Як розмежовані сфери відповідальності АП та Мінрегіону?

Володимир Куренной: Мінрегіон - це орган виконавчої влади, який має розпорядчі функції. Ми забезпечуємо президента необхідним інформаційним і аналітичним ресурсом, що дозволяє йому здійснювати свої повноваження в цій сфері. Насамперед, це законодавча ініціатива, і найважливішим кроком тут був проект конституційних змін, які повинні закріпити хід децентралізації.

РБК-Україна: Чи приймуть нову редакцію Конституції до кінця року?

Володимир Куренной: Складно сказати. Це залежить від внутрішньополітичної ситуації, від настроїв в парламентському залі, імплементації Мінських угод. Наш процес, на відміну від польського, сильно політизується. Популісти обрали його в якості розмінної монети. А от у Польщі практично всі партії мали консенсус з приводу реформи ОМС.

Разом з тим в коаліційній угоді децентралізація присутня як обов'язковий пункт програми уряду і парламенту. До того ж, децентралізація - частина зобов'язань взятих на себе Україною в процесі підписання асоціацію з Європейським Союзом. Цілком можливо, що розгляд децентралізації і статусів окремих територій Донецької та Луганської областей кілька сповільнять швидкість процесу, так як в частині реалізації мирних мінських угод ми залежимо від позиції РФ, яка де-факто керує сепаратистськими угрупованнями на сході.

РБК-Україна: Повернемося до питання про бюджетну децентралізацію. Є дуже багато інтерв'ю мерів, які кажуть, що реформа була суто косметичною, і особливих змін вони не відчули, податки не залишаються на місцях. Яка ваша оцінка першого етапу? Є якесь конкретне місто, яке змогло правильно використати ресурси?

Володимир Куренной: Ми не можемо говорити про те, як вони використовують ресурси. Це справа територіальної громади, яка визначає особливості використання засобів. Тут все залежить від якості муніципального управління. Ми можемо говорити тільки про цифри: середній приріст обсягу консолідованого бюджету місцевих рад склав 40%. Цей простий економічний показник говорить про те, що ефект від внесених змін до бюджетного кодексу є. У більшості мерів міст з'явилися вільні кошти.

Але ми говоримо не тільки про них, від старої системи у нас залишилося понад 11 тисяч органів місцевого самоврядування, з яких понад 70% фінансово неспроможні і знаходяться на повному забезпеченні держави. У величезній кількості сіл і селищ органи місцевого самоврядування носять декоративний характер. Їх бюджет витрачається на зарплату сільського голови, секретарки і опалення взимку будівлі сільради, більше ні на що грошей не вистачає.

РБК-Україна: Чи не призведе реформа до ще більш жорсткого економічного розриву між містами і регіонами? Чи можлива така ситуація: міста будуть розвиватися і рости, а регіони стануть ще більш депресивними?

Володимир Куренной: Дотаційно-субсидіарна система не виграшна ні для однієї області. Тому що при ній жоден орган місцевого самоврядування не зацікавлений у розвитку місцевої економіки, промисловості, залученні інвестицій, створенні сприятливих умов для бізнесу, тому що яка різниця, якщо вам все одно дадуть дотації?

В принципі, в містах це питання вирішується легко. Питання в тому, що робити з сільськими громадами. Умовно кажучи, на території однієї є АЗС, яка платить акцизи, а в іншої-нічого немає. І у неї з'являється стимул для розвитку будь-якого бізнесу, з'являється конкурентне середовище для залучення максимальної кількості платників податків. За великим рахунком, треба створити ситуацію, при якій влада громад будуть конкурувати за інвестора, змагатися хто надасть йому більш вигідні умови.

РБК-Україна: Ви казали, що займаєтесь взаємодією з органами місцевої влади. З яких питань АП співпрацює з мерами, порадами і т. д.?

Володимир Куренной: У Президента чітко обмежені повноваження в цьому полі. Він не може втручатися в роботу органів місцевого самоврядування. Але він може виходити з законодавчою ініціативою, якщо щось потрібно поміняти в їх роботі. Європейський досвід показує, що найефективнішою формою взаємодії є взаємодія через асоціації органів місцевого самоврядування. У нас є три потужні структури, з якими ми працюємо: Асоціація міст України, яка об'єднує міських голів і депутатів міських рад, Асоціація обласних і районних рад та Асоціація селищних і сільських рад. За останні три роки вони перетворилися в досить впливові організації.

РБК-Україна: Коли в ідеалі можна завершити реформу місцевого самоврядування? Чи вдасться це зробити протягом поточного президентського терміну Петра Порошенка?

Володимир Куренной: Я не можу в даному випадку "ванговати", тому що цей процес дуже непростий. Якщо ми буде мертво-намертво стояти на принципі добровільності об'єднання територіальних громад, реформування може затягнутися. У деяких країнах етап добровільності був замінений адміністративними рішеннями. Наприклад, у Латвії об'єднання громад дуже затягнулося і носило дещо хаотичний характер, і через якийсь час було прийнято рішення щодо застосування адміністративних важелів.

до Речі, це пройшли не тільки пострадянські держави, подібні процеси відбувалися і в Скандинавських країнах. У будь-якому разі, думаю, що добровільно-ліберальний період буде продовжуватися в найближчі роки.

РБК-Україна: Як ви будете працювати з новими мерами? Наскільки оновився їх склад?

Володимир Куренной: Тотального оновлення немає. У будь-якому випадку, по більшості ключових міст остаточних результатів виборів ще немає. Однак з мерами ми будемо працювати так само, як і з іншими представниками самоврядування.

РБК-Україна: Є міста, з мерами яких в Адміністрації складні відносини?

Володимир Куренной: Я не думаю, що є якісь особливі міста, у яких якісь особливі мери не розуміють, що вони повинні взаємодіяти з усіма державними інститутами. Конфліктів немає, і я думаю, що нам вдасться їх уникнути в майбутньому. Так чи інакше, мер - це, перш за все, людина, яка відповідає за функціонування муніципального господарства.

РБК-Україна: Результат "Опозиційного блоку" на виборах у південно-східних областях досить непоганий. Чи означає це, що у нас зберігається загроза сепаратизму?

Володимир Куренной: У нас може зберігатися загроза сепаратизму лише в разі втручання РФ у наші внутрішні справи. Я впевнений в тому, що наш сепаратизм носить виключно імпортований характер. І потім, якщо простежити за передвиборною риторикою цієї політичної сили, ви ніде не почуєте, що вони називають себе сепаратистами, ніде вони відкрито не виступають за приєднання до Росії. Відвертих проросійських проектів взагалі не було в цій виборчій кампанії, і це вже велике досягнення.

Крім того, ніколи раніше провладна і при цьому проєвропейська партія, така, як "Блок Петра Порошенко", не набирала близько 20% в таких регіонах, як Одеса. На півдні і сході помітний певний зсув виборчих настроїв.

РБК-Україна: Це заслуга голови Одеської ОДА Михайла Саакашвілі, чи це через те, що одесити теж хочуть в Європу?

Володимир Куренной: Безумовно, частково це заслуга Саакашвілі. Особливо по місту, де він брав активну участь у виборчій кампанії.

РБК-Україна: Чи є в АП стратегія з приводу того, як формувати працездатну більшість у місцевих радах?

Володимир Куренной: Навряд чи подібні речі повинна визначати АП. Це повинно відбуватися на підставі здорового глузду. Представники місцевої влади повинні вирішувати місцеві проблеми. Це те, що складно вирішити з Адміністрації.

РБК-Україна: Є установка не блокуватися з "Оппоблоком"?

Володимир Куренной: Напевно для БПД подібні рішення можуть мати серйозні негативні політичні наслідки. Але, в будь-якому випадку, наш департамент, не може вирішувати замість БПП.

РБК-Україна: Чи можливо зараз провести вибори на Донбасі згідно з прийнятим в Мінську угодами?

Володимир Куренной: Я думаю, теоретично можливо. Чому ні? Всі технічні, технологічні та інші можливості для цього є. Поки що немає тільки одного - політичної волі сусідньої держави виконувати ці угоди. Якщо Москва дасть команду своїм маріонеткам виконувати угоди - ми легко проведемо там вибори, і вони будуть відповідати міжнародним стандартам. Але для цього ми повинні взяти під контроль східну кордон країни, і українське законодавство має стати чинним на всій території двох зазначених областей.

Бесіду вів Максим Каменєв