Євро люблять рахунок: у ЄС перевірили ефективність витрачання коштів на Україну

Європейський Союз вирішив розібратися, на що Україна витрачає донорську допомогу і позикові кошти, отримані від європейських партнерів за останні вісім років. За даними Європейської рахункової палати за цей період наша країна отримала 1,6 млрд євро у вигляді грантів і 3,4 млрд євро кредитів від міжнародних банків. Левова частка цих грошей була спрямована в Україну після Революції Гідності на реформи в адміністративному секторі, енергетиці, як макро-фінансової допомоги та на боротьбу з корупцією.

Європейські аудитори прийшли до висновку, що досягнуті результати реформ "залишаються крихкими", а зібрані кошти витрачаються не завжди ефективно. Тому вони рекомендували Єврокомісії посилити контроль та моніторинг за фінансуванням українських проектів, виділяти гроші адресно і сформувати чітку стратегію допомоги Україні.

Як країна витрачає європейські гроші, і якими можуть бути наслідки проведеного аудиту, з'ясовувало РБК-Україна.

"Частковий ефект" і "крихкий результат"

"Нестабільна політична ситуація, проблеми в адміністративному секторі і в законотворчості знизили ефект від наданої Євросоюзом підтримки для України", - йдеться у звіті Європейської рахункової палати (European auditors court), опублікованому на сайті відомства.

У звіті "Допомога ЄС Україні" мова йде про кошти, які наша країна витрачала в 2007-2015 роках. За цей період Україна отримала 1,6 млрд євро у вигляді грантів, і 3,4 млрд євро склали кредити від європейських банків і фінансових організацій. Основну частину грантових грошей спрямували на бюджетну підтримку – 794 млн євро і на ядерну безпеку – 225 млн євро, а кредити – на макро-фінансову допомогу. Аудитори зазначають, що левова частка всіх коштів була виділена і освоєна після березня 2014 року. У звіті говориться, що після Революції Гідності "комунікація між європейськими та українськими інституціями активізувалася", а "політична воля до проведення реформ зросла".

Основне фінансування після Майдану для України склали позики Європейського банку реконструкції і розвитку (ЄБРР) та Європейського інвестиційного банку (ЄІБ) сумарно в 2,2 млрд євро. Свій звіт Європейська рахункова палата готувала більше року. Для аналізу використовувалися офіційні документи, законодавчі та нормативні акти України, інтерв'ю з українськими та європейськими чиновниками. Дані аудитори збирали і в ході свого візиту до Києва у березні 2015 року.

Одним з приводів для проведення перевірки стала домовленість з Україною про отримання пакета європейської допомоги з 2014 по 2020 роки на загальну суму 11,2 млрд євро, з яких близько 8 млрд євро повинні скласти кредити ЄБРР і ЄІБ. "Євросоюз у 2014 році досить швидко запропонував Україні допомогу. - йдеться у звіті Європейської рахункової палати. – Надавати ці кошти Єврокомісія була готова без попередньої стратегії їх витрачання, без урахування фінансово-економічних ризиків і визначення чітких кінцевих результатів". Для того, щоб зрозуміти, наскільки європейські гроші допомогли Україні в проведенні реформ, аудитори зосередились на змінах у трьох напрямках: на результати боротьби з корупцією, адміністративному та бюджетному секторі, а також на енергетиці.

Загальний висновок аудиторів можна назвати невтішним: результати реформ "залишаються крихкими", а європейська допомога була ефективною частково". Підсумки антикорупційної реформи Євросоюзу "ще належить побачити", вплив олігархів на економіку, і зокрема, на енергетичний сектор, "все ще велика", існує небезпека "непрозорої та нечесної приватизації держпідприємств". Часта зміна топ-менеджменту і управлінців середньої ланки в міністерствах і відомствах "створює істотний ризик для проведення реформ в цілому", а низькі зарплати держслужбовців - "потенційні можливості для корупції".

Причини неефективного витрачання коштів аудитори знайшли, як це не дивно, не в діях України, а у вимогах європейських структур. Єврокомісії вони поставили на вид відсутність узгодженого чіткого переліку пріоритетних результатів реформ, які Україна повинна досягти в короткостроковій перспективі, виділення коштів без аналізу ризиків і без сформованої конкретної стратегії допомоги.

Проблеми у Євросоюзу, на думку аудиторів, також з моніторингом та оцінкою проміжних результатів, координацією з українськими органами влади та іншими донорами, а фінансування більшою мірою спрямовано на "заходи щодо запобігання фінансово-економічного колапсу", ніж реформ.

"Швидкі виплати не завжди орієнтовані на конкретні результати, - зазначає у своєму звіті Європейська рахункова палата. – При фінансуванні угод за програмами бюджетної підтримки, не завжди було ясно, в результаті яких кроків і дій повинен був досягатися прогрес".

Робота над помилками

Незважаючи на те, що Україна продовжує "послідовну політику у проведенні реформ", аудитори вважають недостатнім рівень "політичної волі та ініціативи з боку української влади. Зміни в нашій країні відбуваються багато в чому завдяки постійному тиску на українську владу з боку самих європейців і громадянського суспільства. "Обмежений прогрес у реформах і небажання української влади виконувати умови програм по боротьбі з корупцією та змін у секторі державних фінансів призвели до того, що підготовка до надання подальшої фінансової допомоги затягується", - зазначили аудитори.

Не оцінили в Європі і те, що «український уряд дев'ять місяців блокувала антикорупційний пакет законопроектів», в яких аудитори знайшли різночитання з європейським законодавством. Не на користь України "зірвані дедлайни і недостатня кількість консультацій з громадськістю щодо проекту держбюджету".

Але в Європейській рахунковій палаті помітили і позитивні результати. Найбільше досягнень аудитори бачать реформ енергетичного сектора. До них відносяться прийняття закону "Про ринок природного газу", норми якого імплементують в Україні Третій енергопакет, стратегія поділу НАК "Нафтогаз України" за видами діяльності і скорочення дефіциту компанії, зростання тарифів на енергоресурси. Схвалюють ЄС і податкову реформу, "наведення порядку" в держзакупівлях, введення електронного адміністрування ПДВ, підвищення ефективності роботи Рахункової палати, і, хоч і з деякими застереженнями, посилення ролі Антимонопольного комітету.

Виправляти ситуацію з неефективним витрачанням європейської допомоги в Україні аудитори рекомендують Єврокомісії "без зволікання". На роботу над помилками єврокомісарам дали один рік, розповів Deutsche Welle член Європейської рахункової палати Шабольч Фазаказ. Після цього буде проведена повторна перевірка.

На думку аудиторів, Єврокомісія повинна посилити моніторинг за реалізацією українських проектів, посилити контроль і підходи до верифікації результатів і збору даних. "Як можна швидше" належить європейським інститутам виробити загальну стратегію допомоги Україні, визначити чіткі параметри і критерії бюджетної підтримки та макро-фінансової допомоги, прописати конкретні цілі, які Україна повинна досягти в результаті реформ. Аудитори радять Єврокомісії направляти фінансування адресно, на конкретні проекти, "дотримуватися пропорцію між отриманими результатами і швидкістю надання допомоги", а також "тісно працювати з іншими донорами, які також надають допомогу Україні".

Допомога вже не та

В Європейській комісії на запит РБК-Україна поки не відповіли. Однак джерело видання, знайоме з роботою європейський структур, пояснив, що рекомендації аудиторів обов'язкові до виконання. "Єврокомісія зараз вивчає звіт, далі належить процес узгодження, в тому числі і з українською стороною подальшої роботи. У підсумку це має посилити ефективність фінансування європейського Україні", - уточнив співрозмовник РБК-Україна.

Але, за його словами, підходи до надання донорської допомоги та кредитів Євросоюз вже поміняв: "Цей звіт багато в чому написаний за результатами візиту аудиторів до Києва в березні минулого року. З цього року підходи Євросоюзу до надання фінансування дещо змінилися. Допомога стала більш концентрованою на конкретних проектах, посилився проміжний контроль, вони зосередилися на пріоритетних напрямах, а саме: реформу енергетичної галузі, держсектора, системи публічних фінансів і на боротьбу з корупцією, проведення внутрішнього аудиту органів влади. Так що допомога вже не та".

В АП РБК-Україна пояснили, що досі європейці не дуже активно фінансували реформи і «обережно» надання допомоги. "Європейські партнери, по суті, тільки зараз почали підтримувати нас у питаннях реформ, створюючи команду підтримки, а до цього ми тільки вели з ними переговори. І якщо подивитися на досвід інших країн, які прагнули до ЄС, наприклад, Польща і Словаччина, то рівень підтримки був для них набагато більший. Наприклад, 2 млрд євро – це тільки сума субсидій для польського агросектору, а на момент входу в ЄС Польща за три роки отримала більше 10 млрд євро. Так що для нас рівень допомоги не такий вже величезний", - пояснює заступник голови АП, секретар Нацради реформ Дмитро Шимків.

Європейські банки та міжнародні фінансові організації (МФО) офіційно прокоментувати результати аудиту відмовилися. Неофіційно їх представники розповідають, що українським чиновникам у Києві вже вистачає досвіду і освіти грамотно складати проектну документацію, щоб залучити європейський кредит. Але виникають проблеми з освоєнням коштів та їх витрачанням.

"В українських відомствах вже з'явилася ціла плеяда людей, які говорять по-англійськи і грамотні в питаннях проектного менеджменту. Європейці цьому раді, думають, що з ними говорять на одній мові і спочатку охоче виділяли кошти. Але на цьому побудований у влади цілий бізнес. Звіти закладаються завищені результати, при перевірці на місцях з'ясовується, що часто гроші витрачені нецільовим чином, наприклад, закуплено обладнання для держпідприємств, але не те, що потрібно. При цьому бізнес взагалі практично перестав залучати серйозні кредити на розвиток та інфраструктурні проекти, а МФО перестали заробляти в Україні і перетворилися в батіг для українських властей", - розповів РБК-Україна співробітник одного з європейських банків.

Пропадає запал

Основні проблеми українських чиновників при роботі з європейськими структурами пов'язані з неузгодженістю дій між держвідомствами, низьким професійним рівнем при складанні стратегій витрачання європейських коштів. У регіонах донори стикаються з тим, що місцева влада не в змозі правильно підготувати пакет документів для надання допомоги, з бажанням заробити на швидких гранти", помилковими результатами у звітах на підставі вигаданих даних.

"Європейські партнери контролюють цільове використання коштів, але вони не можуть проконтролювати результати проекту наперед, а також передбачати, що може стати перешкодою ефективного використання коштів. Дуже часто пишеться певний проект, ставляться свідомо завищені KPI (ключові показники ефективності, - ред.), які хочуть бачити донори. Вони не досягаються за фактом, але у звітах вказуються. Однак реалії цих досягнень не існує, і європейські партнери виявляють це при зовнішньому аудиті. Потім ми маємо невтішні результати", - пояснив РБК-Україна менеджер групи "Антикорупційна реформа" Реанімаційного пакету реформ Олександр Леменов.

"Вибірка по кредитах, причому не тільки європейських, але і всіх міжнародних донорів – не більше 40%. Отримують позикові кошти, наприклад, на реконструкцію якогось об'єкта чи будівництво інфраструктури, а прозорий тендер провести не можуть і його виграє часто певна компанія. Європейці це помічають, і доводиться проводити процедуру знову. Це займає час, а у донорів пропадає запал, вони скорочують фінансування", - розповів РБК-Україна високопоставлене джерело в Кабміні.

Так, наприклад, у грудні, Світовий банк прийняв рішення тимчасово забрати з кредитного портфеля "Укравтодору" 220 млн доларів, які надавалися на оновлення дорожньої інфраструктури. За словами директора Світового банку у справах Білорусі, Молдови та України Сату Кахконен, це вимушений крок, оскільки "зараз гроші Світового банку не рухаються досить швидко, тим самим, обтяжуючи країну економічно, і не звільняючи місце для підтримки нових проектів".

Заступник голови стратегічної групи радників при Кабміні Павло Кухта вважає, що проблеми з ефективним витрачанням європейської допомоги пов'язані не з корупцією, а з низькою інституціональною спроможністю держорганів в цілому. "Дуже важко проконтролювати ефективність консультаційної та експертної роботи, на яку виділялися кошти. Велике фінансування, як правило, виділяється на інвестпроекти в регіонах. Ці проекти формує місцева влада, яка не вміє це робити правильно, ну вміє правильно та ефективно освоїти ці кошти. Сильно заважає Україні та відсутність стратегічних документів з європейськими партнерами, і ми зараз як раз вирішуємо цю проблему. Так, що звіт європейських аудиторів – не вердикт, а можливість поліпшити нашу спільну роботу", - запевнив він РБК-Україна.

Експерт уточнив, що визначає політику та стратегію розподіл коштів Мінфін, а основним реципієнтом європейської допомоги є Мінрегіон, який координує фінансування проектів в регіонах.

Заступник міністра регіонального розвитку з питань євроінтеграції Роман Чуприненко розповів РБК-Україна, що відомство отримало два кредиту від ЄІБ. "Один в 200 млн євро на будівництво соціальної інфраструктури для тимчасово-переміщених осіб в Луганській, Донецькій, Харківській, Запорізькій і Дніпропетровській областях і другий на 400 млн євро на розвиток муніципальної інфраструктури", - каже чиновник.

За його словами, процедура контролю за витрачанням коштів досить жорстка. "Ми кожен крок погоджуємо з ЄІБ і без отримання вердикту "no objection" (заперечень немає, - ред.) відомство нічого не робить, - уточнив Чупруненко РБК-Україна. – Важливо розуміти, що донорську, тобто безповоротну допомогу, міністерство, як і всі держоргани в основному не отримують грошей. Гранти виділяються тільки на експертну допомогу і технічну підтримку".

В Адміністрації президента підсумки аудиту не вважають негативними. За словами Дмитра Шимківа, висновки Європейської рахункової палати – класична формулювання. "Європейці, як правило, контролюють проекти на первинному етапі і результати, тому, якщо ми говоримо про моніторинг, і я це питання піднімав на Нацраді реформ, необхідний проміжний аналіз. Державний аналіз за витрачання та допомоги, та кредитів проходить щоквартально. У багатьох проектах, необхідний щотижневий та щомісячний моніторинг, тільки жорсткий контроль проекту може поліпшити ефективність його виконання", - вважає Шимків.

Втім, в українських відомствах рекомендують європейцям перевірити роботу своїх українських представництв. "Найчастіше, проекти веде український офіс МФО або іноземної організації. Вони надають консультанта, який буде супроводжувати реалізацію вашого проекту від початку і до кінця. Якщо це грант, наприклад, то консультанти самі закладають собі непомірні зарплати – від 900 до 1500 доларів в день, замість того, щоб найняти професійних тренерів для українських чиновників, проводять круглі столи з громадськістю, а у звітах, які відправляють в хэдофисы пишуть, що в результаті заходів рівень корупції знизився на 0,15%, а довіра до влади зросла на 2% Зрозуміло, що ці дані – з стелі. Але перевірити це все європейцям важко. Так самі донори тут "розпилюють" близько 10-15% виділених коштів, українські влади – до 70%", - розповів РБК-Україна " на умовах анонімності директор одного з найбільших держпідприємств.

Так чи інакше, але результати аудиту Європейської рахункової палати не пройдуть для України безслідно, вважають експерти і вже очікують скорочення фінансування і посилення контролю з боку Євросоюзу. "Наслідки для України – це посилення контролю з боку Євросоюзу, і за кожну копійку доведеться звітувати в два рази більше, ніж зараз. Це повинно надати позитивний ефект для нашої країни. Оскільки для органів влади це - шанс і можливість довести високий рівень політичної волі до проведення ефективних реформ. Адже не гроші та їх надання повинні бути стимулом до змін в країні, а бажання і конкретні дії", - вважає Олександр Леменов.