Дороги врятує децентралізація управління та відповідальність
Врятувати катастрофічний стан автомобільних доріг допоможуть децентралізація відповідальності та бюджетного фінансування. Зокрема, слід віддати управління дорогами місцевого значення місцевим громадам, а також гарантувати справедливий розподіл бюджетних коштів.
Цьогорічна весна продемонструвала, що стан автомобільних доріг впевнено змагається за першість загроз економічній безпеці України. Точніше, їх практична відсутність за винятком ключових магістралей. Урядовці Азарова можуть скільки завгодно рапортувати про підтримку курсу національної валюти та боротьбу за економію російського газу. Але набагато більше дестабілізують життя пересічного українця неможливість довезти товар в магазини чи вчасно дістатися роботи.
За даними страхових організацій, лише збитки економіки від спричинених бездоріжжям автоаварій сягають 50 млрд грн. Втрати власників автомобілів, які неможливо зафіксувати, внаслідок прискореного зносу та перевитрат пального, більші на порядок.
Читайте також: Кабмін схвалив зміни системи управління автодорогами загального користування
У відповідь на цілком справедливе обурення громадян відсутністю автомобільних доріг, уряд розробив такий собі «темник» із набором псевдоаргументів, які, начебто мають переконати українців, що дорожній апокаліпсис - вина не влади, а нормальний стан речей.
Зокрема намагаються нам втовкмачити, що:
1. В бюджеті недостатньо грошей на дороги. Звичайно недостатньо! Грошей ніколи не буде достатньо, якщо їх безсовісно красти.
2. Ремонт дорогий, бо дорожники застосовують затратні сучасні технології, а також дотримуються всіх драконівських вимог законодавства. Про які затратні матеріали може йти мова? Про які сучасні технології? Коли чиновники Мінтрансу чи «Укравтодору» востаннє їздили трасою Київ-Одеса, наприклад? На ремонт даної дороги, за деякими оцінками, було потрачено більше 5 млрд грн. Гарантували, що дорога триматиметься роками, а пройшло усього кілька років, а на її ремонт знову потрібні мільярди.
3. В Україні аномальний (чи то унікальний для решти планети) сніжно-дощовий клімат, який систематично знищує результати попереднього сучасного наддорого ремонту доріг з використанням «затратних сучасних технологій». Тут коментарі, як кажуть, зайві.
Представники влади уже далеко зайшли з такою логікою. Вони вимагають 50 млрд грн щороку лише на повернення доріг до «нормального стану» (без нового капітального будівництва). Це приблизно 13% цьогорічного держбюджету. Поточний же жахливий стан доріг України обійшовся минулого року в 10,14 млрд грн, і це без урахування витрат місцевих бюджетів.
Читайте також: "Укравтодор" не має інформації про те, хто може надати кредити під держгарантії на 5 млрд грн, - Прусенко
В теорії Міністерства інфраструктури, реконструкція 1 км автодороги 1 категорії коштує в Україні 5,6 млн дол. (45,4 млн грн). На практиці, як відомо з результатів незалежних тендерних розслідувань, ще більше.
Наводиться кілька гарних, але економічно нереальних виправдань такій космічній дорожнечі. Наприклад, як недостатність потужностей щебеневих кар'єрів. Що останніми роками піддаються рейдерським атакам. Або припинення виробництва бітуму на вітчизняних нафтопереробних заводах. Які, як відомо, зупинилися після масового завозу контрабандного пального.
Втім, за даними розслідування «Forbes-Україна», в 2012 р. тендери на будівництво та ремонт доріг вигравали 12 підприємств, більшість з яких фіктивні, дрібні та невідомі. Сумарні замовлення від 10 млн до 3,5 млрд грн на кожну. Якщо йдеться про ремонт найважливіших доріг, у конкурентів цих «рогів і копит» немає шансів на тендерах.
З конкуренцією і ціноутворенням на таких тендерних закупівлях мають розбиратися правоохоронні органи. І вони, до речі, розбираються: практично по кожній зі згаданих фірм відкриті кримінальні провадження, або отримані висновки перевірок про порушення.
Однак реальні бенефіціари дорожніх підрядників, як свідчить моніторинг, роками отримують замість відповідальності нові бюджетні потоки. Міняються інколи лише саме підставні підрядники. Вочевидь, самого лише «наведення порядку» для порятунку дорожньої галузі недостатньо. Назріли негайні інфраструктурні зміни.
Читайте також: Мінінфраструктури затвердило положення про комісії з проведення концесійних конкурсів
Управління автодорогами загального користування (за межами населених пунктів) в Україні здійснює «Укравтодор» - держагенство, підпорядковане Міністерству інфраструктури. Ця гіпертрофована держструктура є головним розпорядником бюджетних коштів та замовником робіт на дорогах загального користування через мережу обласних «Служб автомобільних доріг».
За підрахунками експертів, лише з 2011 р. через «Укравтодор» пройшло щонайменше 49 млрд грн (з них 23 млрд - акцизів на бензин та інших зборів з громадян та бізнесу). В цій сумі враховані як бюджетні витрати, так масштабні запозичення. 63% коштів, виділених «Укравтодору» з держбюджету-2012, пішли на обслуговування боргів.
Можна наводити масу прикладів управлінської неадекватності «Укравтодору». Починаючи від того, що тендери на ремонт доріг районного значення зачасти виграють місцеві держпідприємства (автодори), засновані своїм же замовником - агентством «Укравтодор» через держкорпорацію «Українські автомобільні дороги». Тобто, «Укравтодор» сам отримує кошти, сам ними розпоряджається, сам замовляє, сам будує, сам приймає роботи і сам себе контролює. Це просто ідеальна можливість для розкрадання грошей.
Все відбувається за такою схемою: «Укравтодор» є 100 % засновником ДАК «Автомобільні дороги України». Головними завданнями ДАК «Автомобільні дороги України» є виконання робіт з будівництва, ремонту та експлуатаційного утримання автомобільних доріг, мостів, інших споруд та елементів облаштування доріг державного і місцевого значення.
«Укравтодор» має свою структуру на місцях. Це облавтодори та райавтодори. Їх функція - ремонтувати, реконструювати утримувати дороги місцевого значення. Але більшість обл- і райавтодорів працюють усього 1-2 дні на тиждень і не мають жодних фінансових ресурсів для ремонту доріг.
Читайте також: "Укравтодор" завершив ямковий ремонт автодоріг країни на 93%
Якщо уважно проаналізувати структуру цих двох підприємств, то можна помітити, що усі структурні підрозділи «Укравтодору» зареєстровані за одними і тими ж адресами із структурними підрозділами ДАК «Автомобільні дороги України».
Тобто фактично можна стверджувати, що «Укравтодор», як центральний орган виконавчої влади та головний розпорядник коштів і ДАК «Автомобільні дороги України» є одним цілим, які спільними зусиллями освоюють наші з вами гроші. При цьому, третину з них безсоромно крадуть, третина йде на зарплату працівникам і утримання офісів, а ще третина - на шалено дорогі ямкові ремонти окремих ділянок автомобільних доріг, по яким найчастіше доводиться їздити членам уряду та наближеним особам.
Найважливіша проблема. За даними журналістських розслідувань, «Укравтодор» неформально більше 7 років контролюється кланом однієї людини. Майнові зв'язки цієї людини з переможцями тендерів на роботи, а також із керівниками та екс-керівниками обласних «Служб автомобільних доріг» - очевидні. Щонайменше, дві з вищезгаданих 12 фірм топ-підряників-2012 пов'язані з цим екс-чиновником. Вони, за даними ЗМІ, заробили 500 млн грн за два роки.
Ще одна проблема - відсутність чіткого розподілу видатків на бюджетне фінансування утримання доріг місцевого значення. Законодавством передбачена лише субвенція з державного бюджету місцевим бюджетам на будівництво, реконструкцію, ремонт та утримання вулиць і доріг комунальної власності у населених пунктах. Тому з комунальними дорогами ситуація дещо краща, адже органи місцевого самоврядування, як розпорядники коштів нижчого рівня, самі можуть визначати відповідальних виконавців робіт, контролювати їх якість тощо.
Читайте також: Кабмін дозволив "Укравтодору" випустити семирічні облігації на 5 млрд грн під 14,3%
Ситуація ж з ремонтом доріг місцевого і державного значення плачевна, адже всі кошти спочатку збираються в єдиний казан, а потім централізовано розподіляються. Саме тому до ділянки дороги, наприклад, Жидачів-Калуш впродовж останніх років нікому немає діла. І саме тому на місцевому рівні депутати й громада практично не мають шансів проконтролювати розподіл коштів і якість робіт в системі автошляхів. З цим заледве вибірково справляються журналісти та громадські активісти.
Відтак природно, що ідея реформування галузі дорожнього господарства назріла дуже давно. Для вирішення описаних проблем, мною до парламенту внесено два законопроекти, які зроблять відповідальність влади за дороги персональною й гарантованою.
Першим проектом закону № 2515-а «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення функціонування мережі автомобільних доріг України», пропонується:
- винести за межі управління «Укравтодору» дороги місцевого значення (між населеними пунктами). Замість призначених з Києва керівників служб автомобільних доріг управління ними будуть відповідати місцеві державні адміністрації. Це не лише сприятиме розумній децентралізації. Голови місцевих адміністрацій нестимуть персональну відповідальність за стан доріг;
- встановити вимоги про обрання підрядника на тендері;
- передбачити п'ятирічний гарантійний термін для будь-якої збудованої або відремонтованої дороги.
Читайте також: "Укравтодор" підготував 3 першочергових проекту будівництва нових доріг на загальну суму 41,8 млрд грн
Другий законопроект 2514-а «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України (щодо удосконалення функціонування мережі автомобільних доріг України)» змінює й уточнює норми про фінансування доріг місцевого значення з бюджету. В разі його прийняття, законодавство передбачатиме існування субвенції обласним та районним бюджетам на ремонт доріг загального користування місцевого значення у вигляді 35% надходжень від окремих податків, визначених ст. 29 Бюджетного кодексу.
Також буде передбачено обов'язок уряду прописати чітку формулу розрахунку дорожньої субвенції. Її складовими будуть, насамперед, кількість населення та протяжність дорожньої мережі місцевого значення.
Цілком зрозуміло, що з метою посилення контролю стану доріг з боку місцевих громад, було б виправдано передати автомобільні дороги загального користування місцевого значення у власність місцевому самоврядуванню. Однак, на даний момент це не можливо, бо суперечить ст. 142 Конституції, де комунальна власність передбачена лише для громад сіл, селищ та міст, але ніяк не районів чи областей.
Днями чиновники прозвітували, що схожий законопроект розроблений у стінах Міністерства інфраструктури. Попри те, що він також передбачає елементи децентралізації управління дорогами, незмінними залишаються ключові можливості для зловживань:
1. Непрозора процедура фінансування утримання доріг.
2. Відсутність гарантій на виконані роботи зі зведення або ремонту доріг.
Натомість урядовці пропонують створити в рамках системи управління дорогами додаткові державні органи. Збільшення видатків на чиновницький апарат абсолютно неприпустиме з огляду на катастрофічні економічні умови. Також ми добре розуміємо, що створення нових державних органів зазвичай створює додаткові можливості для корупційних зловживань.
Олег Канівець, народний депутат Верховної Ради VII скликання, спеціально для РБК-Україна
