О.Чернявський: "Закон про регулятора тарифів у його нинішньому вигляді призведе до великої кількості колізій"
РБК-Україна: Як Ви оціните недавно прийнятий закон «Про Національну комісію регулювання ринку комунальних послуг України (Нацкомісія)»? Наскільки він вирішує проблеми комунальників?
Олександр Чернявський: Питання створення регулятора продиктоване економічною необхідністю, оскільки збереження існуючого механізму затвердження тарифів на житлово-комунальні послуги (ЖКП) негативно позначається на діяльності всієї галузі. У той же час, закон про потребує значної доробки. З одного боку, створення Нацкомісії повинно позитивно відбитися на системі ЖКГ в цілому і коригуванні тарифів на ЖКП - зокрема, і, нарешті, вивести це питання з політичної площини. З іншого боку, більшість норм документа не узгоджуються з чинним законодавством України та між собою, багато понять некоректно або нечітко виписані, деякі повноваження Нацкомісії дублюють функції інших контролюючих органів.
Після прочитання закону створюється враження, що він своєчасний і стоїть на захисті інтересів споживача. Але мало хто говорить, що багато його норм суперечливі і можуть привести до деяких перешкод у роботі самого житлово-комунального виробника.
РБК-Україна: Яка з норм, закладених у законі, найбільш суперечлива?
О.Ч.: У законі передбачено низку повноважень, які фактично дублюють функції Антимонопольного комітету України. Наприклад, аналіз ринку на предмет монополії того чи іншого підприємства належить до повноважень АМКУ. У них для цього розроблені спеціальні методики, цей напрям досконально відпрацьовано фахівцями АМКУ. А у Нацкомісії немає відпрацьованих механізмів для проведення таких досліджень у масштабах всієї країни.
Також регулятор визначатиме суб'єктів природних монополій і, у разі виявлення порушень на ринку комунальних послуг, зможе застосовувати відповідні санкції. Фактично створюється додатковий орган, який буде штрафувати за ті ж самі порушення, що і АМКУ. На практиці це може призвести до розбіжностей між контролюючими органами на предмет пріоритетності рішень для учасників ринку, і накладання подвійних санкцій.
Нацкомісія - це орган створений для ефективного регулювання ринку комунальних послуг, навіщо наділяти її повноваженнями, які є у АМКУ? Це, по-перше, подвійне навантаження для фахівців Нацкомісії, по-друге, може призвести до роздвоєння функцій. Природно, всі ці речі будуть згубно позначається не тільки на роботі підприємств у сфері ЖКГ, а й на галузі в цілому.
РБК-Україна: Говорячи більш детально, які норми закону можуть негативно позначитися на діяльності підприємств у сфері ЖКГ?
О.Ч.: Каменем спотикання може стати норма закону про «невиконання або несвоєчасне виконання суб'єктами природних монополій та суб'єктами господарювання на суміжних ринках у сфері теплопостачання, централізованого водопостачання і водовідведення рішень чи приписів Нацкомісії...». У даному випадку, було б доцільніше додати слово «правомірних». А то виходить, що якщо підприємство незгодне з рішенням Нацкомісії, і готово захищати свої інтереси в суді, воно вже апріорі не може своєчасно виконати це рішення. І це вже стає адміністративним порушенням, яке тягне за собою серйозні санкції. Таким чином, виходить подвійне навантаження на підприємство. Мало того, що підприємство витрачає левову частку бюджету на судові розгляди, так ще має платити штрафи за несвоєчасне виконання цієї спірної для нього рішення. У даному випадку, правомірний, означає, що вже пройшов термін для оскарження в суді, або спірне питання пройшло процедуру оскарження в суді, після чого було винесено відповідне рішення. І лише з моменту набрання законної сили рішення суду повинен починатися термін відліку несвоєчасного виконання.
Взагалі, у ст. 11 закону, яка регламентує контроль і нагляд за ринком комунальних послуг, я б виділив ще дві правові неточності, які в майбутньому можуть стати черговим «яблуком розбрату». Перша - «надання недостовірних даних посадовими особами суб'єктів природних монополій і суб'єктів господарювання на суміжних ринках». Тут не зовсім зрозуміло, що мається на увазі під поняттям дані. Щоб не вийшло так, що з підприємства стягують штраф за не надання даних, які ще законодавчо не визначені. Я б використав більш прийнятний термін - інформація, при цьому виписав би його визначення.
Другий момент - "перешкоджання або недопущення до систем теплопостачання, централізованого водопостачання і водовідведення посадових осіб Нацкомісії. Чиновники повинні розуміти, що допуск до таких об'єктів небезпечний, потрібно не тільки розбиратися в нюансах їх роботи, а й знати правила техніки безпеки, тому було б доцільно доповнити цю норму порядком допуску на такі об'єкти.
РБК-Україна: Які ще колізії вимагають доробки?
О.Ч.: Таких правових колізій дуже багато. Відкрийте першу сторінку документа, і ви побачите, що там майже всі норми вимагають коректування. Наприклад, у законі зазначено, що створюється державний колегіальний орган виконавчої влади. Але органи виконавчої влади поділяються на центральні органи виконавчої влади, обласні та міські держадміністрації. У свою чергу, центральні органи виконавчої влади поділяються на: міністерства, держкомітети, центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом та інші центральні органи та організації України. Тобто, у чинній структурі органів виконавчої влади немає такого визначення як державний колегіальний орган.
Слід звернути увагу і на визначення «суб'єктів природних монополій» і «суб'єкт господарювання на суміжному ринку», які не узгоджуються з законами «Про природні монополії» та «Про захист економічної конкуренції».
Те ж стосується і визначення «тарифи на комунальні послуги», яке не узгоджується з законами «Про теплопостачання» і «Про житлово-комунальні послуги». У діючих законах ці поняття виписані дуже докладно і детально, а нові формулювання не тільки некоректно дублюють їх, але і значно звужують їх значення.
Подібні правові колізії, як правило, спливають у ході розгляду спірних питань у суді. У юридичній практиці можуть виникнути такі прецеденти, коли одні учасники ринку комунальних послуг захищають свої інтереси згідно з раніше прийнятим законам, а контролюючі органи - за новим. Останнє слово буде за Конституційним судом України, який і повинен визначити пріоритетність цих законів. У будь-якому випадку, від подібного законодавства і можливих судових розглядів найбільше постраждають підприємства, що працюють на комунальному ринку.
РБК-Україна: Тобто, даний документ відкриває більш широке поле для маніпуляцій за рахунок некоректно прописаних норм?
О.Ч.: У законі є ряд понять, які вимагають доповнення або уточнення. Згідно з положеннями цього закону, наприклад, Нацкомісія має право контролювати цільове використання коштів, обсяги яких передбачені структурою тарифів, отриманих у результаті здійснення ліцензованої діяльності суб'єктами природних монополій та суб'єктами господарювання на суміжних ринках. Тут не завадило б внести ясність у поняття «цільове використання коштів» і законодавчо визначити не тільки його значення, але й критерії його оцінки. Це ж стосується поняття «сфера природних монополій», на яке посилається новий закон, при цьому, не даючи йому ніякого визначення.
Є правова недоробка з термінами повноважень членів комісії. Так, згідно з документом, голова та члени комісії призначаються строком на шість років. У той же час, у разі звільнення голови або члена комісії Кабмін протягом місяця призначає нового голови або члена комісії. Термін повноважень новопризначеного голови або члена комісії відповідає терміну повноважень Нацкомісії. А тому що термін повноважень Нацкомісії законодавчо не визначений, цей чиновник може перебувати на цій посаді безстроково.
Слід звернути увагу на ст.17 і 18. У назві ст. 17, слово «залучення», за які посадові особи на суб'єкти природних монополій та суб'єкти господарювання на суміжних ринках притягуються до адміністративної відповідальності, правильніше було замінити словом «порушення», оскільки саме формулювання «залучення» не зрозуміла, і виглядає як санкція суду. У п. 2 ст. 18 зазначено, що збитки, заподіяні внаслідок прийняття неправомірних рішень, дій або бездіяльності регулятора, які порушують норми цього закону, підлягають відшкодуванню в порядку, передбачених законодавством. Не можна обмежуватися тільки цим законом, існує ще Конституція, Цивільний кодекс, а також інші нормативно-правові акти за порушення норм, яких, на нашу думку, посадові особи Нацкомісії повинні нести відповідальність.
РБК-Україна: Що зайвого є в законі?
О.Ч.: У цьому законі є норми, які незрозуміло для чого написані і що вони регулюють. Приміром, Нацкомісія має право звертатися до суду з метою захисту суб'єктів природних монополій і суб'єктів господарювання на суміжних ринках на підставі, передбаченій законодавством. В той же час, у нас так в юридичній практиці склалося, що закон стоїть на захисті інтересів держави і споживача, тому незрозуміло, до кого вони будуть звертатися для захисту інтересів природних монополій. Складно собі навіть уявити таку ситуацію, тому ця норма закону повинна бути деталізована.
Економічно доцільно було б виключити норму, яка дозволяє встановлювати органам місцевого самоврядування нерентабельні тарифи. Оскільки, підприємства так і залишаться в жалюгідному фінансовому стані і не в змозі в найближчій перспективі надавати якісні послуги. А орган, який затвердив подібні тарифи, і який в свою чергу, зобов'язаний відшкодувати виконавцям і виробникам різницю між встановленим розміром цін тарифів та економічно обгрунтованими витратами на виробництво цих послуг, фактично не може цього зробити, оскільки, як і колись, не передбачається реальний механізм відшкодування з місцевих бюджетів різниці в тарифах.
РБК-Україна: Чого слід очікувати, коли цей закон набуде чинності?
О.Ч.: Вступ закону в законну силу в його нинішньому вигляді призведе до появи великої кількості правових колізій у відносинах між основними учасниками ринку ЖКГ та контролюючими органами. Саме тому сьогодні необхідно об'єднати зусилля влади, муніципалітетів, компаній та громадських організацій у сфері ЖКГ, незалежних експертів для того щоб найближчим часом доопрацювати даний закон.
Спілкувався Олексій Алтинов
